Résumé : La mise au point d’un indice européen de cohésion territoriale est à la fois un problème scientifique (exploration des solutions possibles) et un problème





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Vers la construction d’un indicateur de cohésion territoriale européen ?




Papier proposé à L’Espace Géographique

Vers la construction d’un indicateur de cohésion territoriale Europeen ?

Claude GRASLAND

Professeur de géographie humaine

UMR Géographie-Cités

CNRS- Un. Paris 7-Un. Paris 1 – ENS-LSH

claude.grasland@parisgeo.cnrs.fr

Grégory HAMEZ

Post-doctorant

UMS 2414 RIATE,

DATAR – Université Paris 7 – CNRS

gregory.hamez@orate.prd.fr


Résumé :

La mise au point d’un indice européen de cohésion territoriale est à la fois un problème scientifique (exploration des solutions possibles) et un problème politique (utilisation potentielle de cet indicateur pour l’attribution d’aides aux régions en difficultés). L’article présente les premières réflexions menées sur ce sujet dans le cadre du programme ORATE 3.2 et insiste sur les multiples pièges que soulève la tentative de construction d’un tel indice. Une première revue des travaux existant dans le domaine des indices composites de développement humain ou de développement durable montre l’extrême variété des solutions possibles. Une transposition de la méthodologie de l’IDH sur les données régionales européennes du deuxième rapport sur la cohésion est proposée pour en évaluer les limites et les enjeux. Les principales innovations que se propose d’apporter le programme ORATE concernent la prise en compte de la dimension proprement spatiale du concept de cohésion territoriale. Cet objectif est illustré par deux études exploratoires : une essai de redéfinition itérative du « Pentagone » à l’aide de l’analyse discriminante territoriale ; une proposition d’analyse multivariée des discontinuités territoriales.
Mots clés : indice composite, cohésion territoriale, discontinuités, région, Europe, analyse spatiale, analyse discriminante.

Vers la construction d’un indicateur de cohésion territoriale en Europe ?

INTRODUCTION



« Ce dont on ne peut pas parler, il faut le taire ». La célèbre phrase de conclusion du tractatus logico-philosophicus de L. Wittgenstein (1961) nous semble constituer la meilleure introduction au problème qui est posé aux chercheurs responsables dans le cadre du projet ORATE1 3.2 de l’élaboration de propositions pour la construction d’un indicateur européen de cohésion territoriale.
Venue s’ajouter dans le projet de Constitution de l’Union Européenne aux concepts plus anciens de cohésion économique et sociale, la cohésion territoriale apparaît de prime abord comme un OVNI politique européen, un de ces amendements « cavalier » que l’on glisse subrepticement dans un projet de loi afin de faire passer subrepticement une disposition législative aux buts inavoués. Dans une étude du programme ORATE 3.1 sur la généalogie politique et scientifique de ce concept de cohésion territoriale, P. de Boe montre que ce concept est à la fois très ancien et très actuel, puisqu’il est intimement lié aux origines de la politique régionale européenne et constitue aujourd’hui un bouclier face aux tentatives de renationalisation de la politique régionale par certains états-membres ; que l’on songe par exemple à la tentative avortée de l’ex-président de la Commission Européenne R. Prodi de liquider la politique régionale en s’appuyant sur les conclusions du rapport Sapir (2003), qui a marqué les esprits2. En outre, dans le melting-pot terminologique européen où convergent et se fondent les concepts relevant des différentes traditions nationales d’aménagement, la cohésion territoriale serait très proche des conceptions françaises : dans un article intitulé «Territorial cohesion : old (French) wines in new bottles ? » A. Faludi (2004) se demande si la notion de cohésion territoriale ne vise pas à institutionnaliser au niveau européen une vision typiquement française de l’aménagement du territoire. Il est certain que la DG Regio sous la direction de M. Barnier a beaucoup contribué à la promotion de cette notion de cohésion territoriale.

Le concept de cohésion territoriale, même s’il demeure très flou, définit un espace de liberté et d’innovation permettant de sortir la politique régionale de son conservatisme et ouvre peut-être la porte à la mise en place à terme d’une politique cohérente d’aménagement du territoire européen. La cohésion territoriale serait également une manière indirecte de ramener la question sociale dans un débat politique européen actuellement dominé par la compétitivité économique internationale et la peur du déclin face aux puissances émergentes (Agenda de Lisbonne).

La cohésion territoriale ne surgit toutefois pas de nulle part et elle agite depuis longtemps le cercle des ministres européens de l’aménagement du territoire qui, faute de disposer d’un réel pouvoir institutionnel, ont commandité plusieurs études. Dans le Programme d’Etude sur l’Aménagement du Territoire Européen (PEATE, 1998) qui est l’ancêtre du programme ORATE, on avait déjà établi deux groupes de recherche pour proposer de nouveaux indicateurs d’intégration sociale et d’intégration spatiale. La seconde étude concluait à l’impossibilité de dissocier les deux dimensions spatiales et sociales dans l’étude des phénomènes d’intégration régionale et l’émergence du concept de cohésion territoriale peut apparaître de ce point de vue comme une tentative intéressante de synthèse innovante.
Il reste à relever plusieurs défis de taille : si l’on commence à clarifier politiquement la notion de cohésion territoriale, et la définition proposée lors de la réunion ministérielle de Rotterdam en novembre 2004 va dans ce sens, on peut demeurer sceptique sur la capacité à rendre opérationnel le concept. Le défi est d’abord scientifique car le programme ORATE a montré que très peu d’indicateurs pertinents existent à l’échelle de l’ensemble des régions européennes, et il faut sonder les meilleurs moyens de les agréger pour donner une représentation aussi fidèle et honnête que possible de cette cohésion territoriale ; il est également politique , dans la mesure où ORATE est un programme très ambigu qui mélange des objectifs non contraignants de long terme (mettre en place un schéma de développement de l’espace européen – SDEC) et des objectifs normatifs de court terme (contribuer à la réforme des critères d’allocation des fonds structurels à partir de 2007). L’interface scientifique-politique y est soumis à de fortes tensions car, si les états et la Commission peuvent tolérer une exploration scientifique très libre en matière de planification à long terme, ils adoptent une position beaucoup plus défensive dès que les résultats de ces recherches peuvent servir de support à des décisions politiques de court terme à forts enjeux budgétaires.
L’objectif du présent article est de montrer la complexité du problème qui est posé par les décideurs politiques européens à la communauté scientifique et de montrer quelques unes des voies qui ont été explorées dans le cadre du programme ORATE. Il existe tout d’abord un problème conceptuel qui consiste à clarifier la notion de cohésion territoriale et à définir le cahier des charges d’un indicateur synthétique. Ceci débouche sur le problème proprement statistique de recherche de marqueurs du phénomène et de combinaison de ceux-ci dans un indicateur unique. Reste alors à s’interroger sur la prise en compte de la dimension spatiale du phénomène qui suppose à la fois une réflexion sur les maillages territoriaux de capture du phénomène et sur la prise en compte des configurations spatiales des inégalités entre les régions.
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