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Chapitre 14

L’Etat «mondialisateur» survivra à la crise de la mondialisation

Wladimir Andreff

Pendant les décennies 1960 à 1980, les firmes multinationales (FMN) ont subi des politiques restrictives ainsi que la nationalisation de près de 1.400 filiales étrangères de 1960 à 1985 dans de nombreux pays en développement (PVD)1. Elles étaient méfiantes à l’égard des pays communistes restés longtemps fermés à l’investissement direct étranger (IDE) entrant. Elles ont réagi à ce contexte par la mise en œuvre de stratégies globales (Andreff, 2003a) leur permettant d’arbitrer avec une grande flexibilité entre les pays hôtes potentiels et, ainsi, de les mettre en permanence en concurrence pour l’accueil des IDE au cours des années 1990 et 2000. Ces stratégies exigeaient de la part des gestionnaires et des économistes travaillant au sein des FMN de fonder leurs arbitrages sur une analyse approfondie et comparative pour évaluer la situation économique dans les pays hôtes et les politiques d’accueil de l’IDE menées par leurs Etats. Cette évaluation des pays hôtes par les FMN a été rationalisée par le service d’aide à l’IDE (FIAS : Foreign Investment Advisory Service) de la Banque mondiale et a été repérée par ceux dont l’avis était demandé par des Etats hôtes désireux d’attirer plus d’IDE entrant2.

Ce chapitre présente d’abord deux variantes assez convergentes de cette rationalisation des évaluations adoptées par les FMN pour choisir leurs Etats hôtes (1). Puis, il examine comment la crise financière globale suivie d’une récession économique a affecté l’entrée des IDE dans diverses régions de l’économie mondiale (2). Il en déduit que les Etats, devenus «mondialisateurs», même s’ils retournent vers plus d’interventionnisme pour gérer la crise, continueront à être mis en concurrence entre eux par les FMN qui, elles, continueront à évaluer les Etats hôtes (3). La crise ne freinera pas la mondialisation de l’économie réelle où opèrent les FMN.

  1. Quand les multinationales choisissaient leurs Etats hôtes

En 1999, un même ouvrage (Bouët et Le Cacheux, 1999) publiait deux chapitres contigus qui, bien que conçus indépendamment l’un de l’autre, avaient sur le fond un contenu très proche. L’un voyait dans l’attractivité du pays hôte pour l’IDE le nouvel impératif de la politique économique (Michalet, 1999a), l’autre soutenait que les Etats hôtes se livraient à une surenchère des politiques d’attractivité à l’égard des FMN pour ne pas être marginalisés de la mondialisation (Andreff, 1999a).

1.1. «La Séduction des Nations»

Dans un ouvrage ainsi intitulé, C.-A. Michalet (1999b) avance que les FMN «ne supportent plus d’attendre indéfiniment une décision aléatoire de l’administration. Si les procédures sont trop lentes, elles préfèrent aller ailleurs, dans un autre pays où il est plus facile de faire des affaires. En outre, elles peuvent jouer éventuellement de cette mobilité pour hâter le processus décisionnel dans le premier pays ou pour pousser les pays concurrents à faire de la surenchère» (p. 10). S’y ajoute le consensus de Washington qui, révisant les législations et les réglementations nationales à partir du milieu des années 1980, a fait converger les stratégies des firmes et les politiques économiques des gouvernements. Michalet précise : «ce sont les choix des entreprises qui priment sur ceux des pouvoirs publics dans la configuration actuelle de l’économie globale» (p. 11). D’où la conclusion : la globalisation transforme en profondeur le statut de l’Etat-Nation dans le champ de l’économique. Il ne peut plus être placé au centre du système de l’économie mondiale. Le retrait de l’intervention de l’Etat dans l’économie devient le nouveau dogme avec la privatisation des entreprises publiques, des politiques monétaire et budgétaire orthodoxes et la promotion des exportations et des IDE en guise de politique industrielle3. L’effacement de l’Etat – Michalet parle même de dépérissement - a laissé place à la dominance des FMN alors que dans l’analyse ci-après (1.2) c’est une stratégie très active de l’Etat qui vient renforcer de ses initiatives les stratégies globales des FMN. Le premier est un Etat séducteur, le second un Etat «mondialisateur». Rien d’incompatible.

Dans l’économie mondiale, la concurrence entre les FMN induit une concurrence entre les territoires qui cherchent à attirer les implantations de ces dernières4. Les FMN arbitrent entre les territoires comme elles arbitrent entre les actifs industriels et financiers, au service de la création de valeur actionnariale. Pour réaliser cet arbitrage, les FMN ont abandonné les modalités de décision d’investir moins élaborées de type go – no go, prime de risque ajoutée au taux de rendement, enquête d’opportunité ou analyse simple du climat d’investissement en pays hôte. Les FMN «ont renforcé leur capacité d’évaluation et de sélection d’un éventail de plus en plus large de sites potentiels, il en résulte que tous les pays n’ont plus vocation à figurer sur leurs short lists » (p. 47). La concurrence entre les nations pour attirer l’IDE n’est pas universelle, elle se déroule entre un groupe restreint de pays, désignés de «pays de la nouvelle frontière» (PNF) et les pays développés de la Triade.

Cette analyse découle directement des observations de terrain et des missions réalisées, objectivées dans une enquête pilotée par le FIAS (Michalet, 1997) demandant aux FMN de classer des pays hôtes où le FIAS travaillait. Elles ont unanimement répondu par un classement quasiment identique, faisant émerger un groupe de tête, les PNF. Les pays de la short list ne sont pas vraiment concurrencés par le reste des PVD pour attirer l’IDE. Hors de ce groupe des pays les plus attractifs, les FMN se déclarent en majorité non intéressées. L’arbitrage des FMN porte sur un nombre restreint de pays hôtes potentiels. La perception par les FMN de l’attractivité des nations est fondée sur une hiérarchie explicite des pays hôtes, «ce qui signifie pour les pays qui cherchent à attirer les investisseurs étrangers qu’ils doivent faire tous leurs efforts pour réunir toutes les conditions qui sont nécessaires à l’attractivité» (p. 62). La rationalisation finale proposée distingue quatre cercles d’attractivité : dans le premier figurent les pays de la Triade (Europe de l’Ouest, Amérique du Nord, Japon); le second contient les PNF et rassemble plusieurs pays émergents; le troisième comprend les pays potentiels, ceux qui devraient entrer dans la short list quand ils auront amélioré certaines composantes de leur attractivité (Russie, Maroc, Tunisie, Egypte, etc.); le quatrième cercle est celui des pays périphériques dont l’attractivité repose exclusivement sur l’existence d’un facteur abondant sur leur territoire et qui n’intéressent qu’un nombre restreint de FMN.

Quant aux conditions d’attractivité, elles sont déterminées par les investisseurs étrangers sur la base des critères suivants :

. «L’appréciation de la stabilité du régime politique en place l’emporte sur celle de sa nature politique;» (p. 73) pour les FMN, mieux vaut investir dans une démocratie stable que dans une dictature fragile et dans un régime autoritaire fort que dans une démocratie imprévisible.

. La stabilité économique évaluée par des variables macroéconomiques telles que : équilibre du budget, équilibre de la balance des paiements, taux d’inflation, endettement extérieur, stabilité du taux de change.

. Le climat d’investissement : liberté des transferts de capitaux, fiscalité, droits de douane, fonctionnement des douanes, des ports et des aéroports, législation sociale, attitude plus ou moins «amicale» de l’administration vis-à-vis des investisseurs étrangers, délais exigés par les procédures nécessaires à constituer une société commerciale et à obtenir diverses autorisations, existence d’un programme de privatisation des entreprises publiques locales, sécurité et cadre de vie pour les expatriés, qualité du système judiciaire et du respect des contrats, risque de corruption et présence de mafias – en un mot un Etat de droit qui fonctionne bien.

. Les conditions nécessaires de l’attractivité : la taille et le taux de croissance du marché, le système des communications et télécommunications, la disponibilité en ressources humaines qualifiées, l’existence d’un tissu d’entreprises locales performantes.

Une bonne attractivité peut être construite par un Etat décidant d’une politique de promotion de l’IDE, pour laquelle le FIAS recommande (grâce à la création d’une agence de promotion de l’investissement): la construction d’une bonne image du territoire; la fourniture de services pour minimiser les coûts de transaction des investisseurs potentiels; le ciblage de ceux-ci; des incitations financières à investir dans le pays. L’Etat devient ainsi un facilitateur de l’activité des entreprises, notamment des investisseurs étrangers. Toutefois, Michalet admet (p. 97) que l’existence d’incitations financières est un déterminant subalterne de la localisation de l’IDE qui ne peut compenser l’absence de certaines des conditions nécessaires susmentionnées.

Parmi les nouveaux territoires émergents, Michalet repère (p. 112) la concurrence entre les pays de la Triade et les PNF d’Asie et d’Amérique latine, mais par-dessus tout des pays d’Europe centrale et orientale (PECO), de la Russie et de certains pays de la CEI. Une analyse empirique ultérieure confirme : la part des PECO dans le stock de l’IDE entrant dans l’UE27 a augmenté de 1,5% en 1993 à 5,2% en 2003 (M. et W. Andreff, 2005). Dans deux ouvrages à portée plus vaste, Michalet (2002) fait de la concurrence entre les nations pour l’IDE selon différents cercles d’attractivité une dimension essentielle de la globalisation inégale et (Michalet, 2007) de la politique d’attractivité et de promotion des IDE, la vraie priorité des Etats modernes.

1.2. L’Etat «mondialisateur»

Lorsque l’on est en bute, en tant «qu’expert international» conseillant les Etats des pays en transition, aux effets pervers, quand ce n’est pas aux conséquences désastreuses5, des programmes de privatisation initialement recommandés par la Banque mondiale6, l’attraction des IDE entrants dans le pays apparaît rapidement comme un élément de solution. Elle implique moins de détournement d’actifs, moins de corruption et moins de problèmes de mauvaise gouvernance des firmes privatisées et de pratiques occultes diverses. On s’affronte alors aux stratégies des FMN évaluant les pays hôtes et il devient urgent de déceler sur quels critères elles les évaluent pour recommander des politiques vis-à-vis de l’IDE aux nouveaux Etats des pays en transition. Notre rationalisation à ce sujet (M. et W. Andreff, 1997 et Andreff, 1999b) retient que les FMN évaluent les pays hôtes selon quatre dimensions:

. leur climat d’investissement (variables macroéconomiques telles que le taux de croissance, le taux d’inflation, le taux de change, le taux de chômage, le taux d’investissement);

. leur risque-pays (estimation du risque politique, ratios de dette extérieure) ainsi qu’il est estimé par les agences de notation ou des organismes de promotion des exportations et de l’IDE telle la COFACE en France;

. leur traitement des investisseurs étrangers (les règles juridiques, fiscales, comptables et les institutions concernées);

. et leurs avantages comparés en fonction des stratégies propres aux différentes FMN : taille et richesse du marché (pour la stratégie d’IDE market seeking), coût unitaire de production (pour efficiency seeking), dotation en matières premières et ressources naturelles (pour resource seeking) et éventuellement l’existence d’actifs physiques ou financiers dans le pays hôte intéressants pour une synergie dans la FMN s’ils étaient rachetés (pour asset seeking).

Une comparaison terme à terme avec les critères et leur classification affichés dans les travaux de Michalet et dans l’enquête du FIAS montre quelques différences de détail, mais il en ressort sensiblement la même vision de la façon dont les FMN évaluent les Etats hôtes pour les choisir.

La politique d’attractivité a donc pour but d’améliorer le climat d’investissement et le risque pays de l’Etat hôte potentiel, par une politique macroéconomique adéquate, et de mettre au point un traitement réglementaire des IDE pas trop contraignant en utilisant les programmes de réforme en cours (privatisation et dérégulation). En revanche, sauf sur le long terme, l’Etat hôte ne peut changer les avantages comparés du pays7. L’expérience des pays en transition spécialement, de nombreux PVD aussi, indique qu’ils se livrent une concurrence pour attirer l’IDE telle qu’ils pratiquent une surenchère dans les mesures destinées à proposer un excellent climat et traitement de l’investissement et un bon risque pays, allant du mieux disant pour les infrastructures offertes au moins disant social. Il s’est ensuivi une convergence vers des politiques d’attractivité de plus en plus libérales vis-à-vis de l’IDE qu’aurait dû couronner l’AMI (Accord Multilatéral sur l’Investissement) en 1999, mais qui se sont épanouies, même après l’échec de celui-ci, du seul fait de la concurrence entre Etats hôtes, surtout entre pays limitrophes ou d’une même région géographique. Face à cette surenchère des politiques d’attractivité, un rapport de l’OCDE (Oman, 2000) a suggéré que les Etats hôtes devraient offrir sur leurs territoires des avantages beaucoup moins coûteux et plus efficaces pour l’Etat.

La plupart des PVD et les pays en transition ont fait appel au FIAS qui, en proposant les mêmes mesures et la même agence de promotion de l’IDE à tous, a conduit à attiser la concurrence inter-Etats hôtes, souvent jusqu’à la surenchère, et à favoriser la convergence vers les politiques libérales d’attractivité. A l’époque, avant la crise, la perspective d’une régulation internationale des IDE paraissait improbable ou impossible, le Ministre d’Etat pour le Commerce de l’Inde (Ramaiah, 1997) rappelant que tous les accords bi- ou multilatéraux sur l’IDE (non double taxation, traités bilatéraux d’investissement, codes de conduite) sont toujours «pro- firmes multinationales». Il n’y avait pas de consensus quant au besoin de créer des institutions internationales plus régulatrices de l’IDE.

En prolongeant cette analyse émerge la thèse de l’Etat «mondialisateur» (Andreff, 2003b). Un Etat qui intervient en faveur de l’IDE entrant, qui devient promoteur de l’IDE, contribue activement et conjointement avec les FMN, les banques multinationales et la finance internationale à la mondialisation de l’économie, i.e. c’est un Etat mondialisateur. Comme le précisait un rapport de la DREE (2002): «pour une nation, l’important n’est plus d’offrir à ses grands groupes nationaux des aides publiques mais de pouvoir attirer les entreprises, quelle que soit leur nationalité, sur son territoire en tentant de le rendre le plus attractif possible». Dans les pays développés, les pays émergents et les pays en transition (Andreff, 2003c), qui sont en même temps des pays d’origine significatifs de l’IDE sortant, l’Etat favorise l’entrée des firmes étrangères ne serait-ce que pour obtenir, par réciprocité, un traitement aussi favorable et non discriminatoire de ses propres investissements à l’étranger (Safarian, 1999). D’où l’argument très concret en faveur de l’hypothèse de l’Etat mondialisateur qui tient dans les programmes de promotion de l’IDE recommandés aux pays hôtes et que les Etats s’efforcent de mettre en œuvre avec plus de zèle que leurs voisins (surenchère). Cette promotion est sans cesse améliorée dans un sens souhaité par les FMN.

Tant que la séduction des investisseurs étrangers demeurera une priorité des Etats, tant que l’Etat mondialisateur continuera à agir pour promouvoir l’IDE et à faciliter l’entrée des FMN sur son territoire national, et tant qu’il cherchera à concurrencer les autres Etats et territoires nationaux, la mondialisation de l’économie va continuer à croître et embellir; en retour, les Etats ne pourront que s’adapter en devenant encore plus mondialisateurs. La crise en cours remet-elle en cause cette analyse?
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