Résumé : S’intéresser au développement durable, en privilégiant une optique territoriale, conduit à modifier la définition des enjeux relatifs à cette problématique.





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Développement local, développement régional,

développement durable : quelles gouvernances ?

Toulouse, Octobre 2002




Le développement durable territorial : enjeux et perspectives



Bertrand Zuindeau



(Université de Lille 1 – CLERSE-IFRESI)




Résumé : S’intéresser au développement durable, en privilégiant une optique territoriale, conduit à modifier la définition des enjeux relatifs à cette problématique. Dans cette communication, nous nous attachons aux deux enjeux que sont l’équité et l’efficacité et tentons de préciser les variables qui, dans une perspective territoriale, les influencent l’une et l’autre. Pour ce faire, nous nous appuyons sur la littérature existante, montrant en l’occurrence les différences de traitement selon les approches et indiquant aussi les manques en la matière. En guise de possibles perspectives de travail, nous concluons sur la question de la gouvernance.


Si l'on se réfère aux « grands » textes institutionnels qui en marquent l'émergence et la diffusion, le développement durable apparaît sans conteste comme une problématique globale, autrement dit valable et même ne valant qu'au niveau mondial. Que l'on examine le rapport Brundtland (CMED, 1987), ou la Déclaration de Rio en 1992, pour ne citer que ces deux exemples marquants, l'approche du développement durable constitue une réponse globale à des problèmes ou des enjeux eux-mêmes globaux (écologiques, économiques, sociaux...). Ainsi, nous dit le rapport Brundtland, « le développement soutenable doit s’envisager comme un objectif à atteindre à l’échelle mondiale » (CMED, 1987 : 47). Pourtant, et même assez rapidement après l'apparition de la notion, l'approche du développement durable s'est répandue hors des seules sphères internationales, suscitant l’intérêt de bon nombre d’entreprises, collectivités locales, associations... De fait, le niveau mondial ne s'avérait plus seul concerné, les échelons territoriaux inférieurs (national, régional, local...) étant eux-mêmes reconnus comme pouvant, voire devant être le lieu d'actions porteuses de développement durable. Certes, on imagine mal qu'il eût pu en être autrement car, même inspiré au plan international, le développement durable requiert la participation effective des échelons inférieurs, si justement le but recherché en est la généralisation spatiale. Les textes « globalistes » insistent eux-mêmes sur cette idée que le niveau international doit, en quelque sorte, être relayé par le niveau national, le niveau régional, etc. Ainsi, la conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement déclare-t-elle : Bref, il existe une problématique du développement durable territorialisé qui, au fil des ans, a engendré une littérature de plus en plus abondante (Nijkamp et al., 1992 ; Lonergan, 1993 ; Hardy, Lloyd, 1994 ; Selman, 1996 ; Camagni, Gibelli, 1997 ; Camagni et al., 1998 ; Ring et al., 1999 ; Nijkamp, Vreeker, 2000), plus récemment en France (Emelianoff, 1999 ; Benhayoun et al., 1999 ; Theys, 2000 ; Zuindeau, 2000 ; Héran, Zuindeau, 2001).

Notre communication s'intéresse à cette littérature. Sans avoir l'ambition d'en établir un survey complet et fidèle, elle cherche à en identifier les principales caractéristiques, les spécificités les plus marquantes. En fait, nous prenons comme point de départ, l'interrogation suivante : que change la prise en compte de la dimension territoriale au développement durable ? Le développement durable renvoie généralement à un certain nombre d'objectifs et de principes d’action. Certes, le contenu ou la hiérarchisation, voire la seule présence de ces objectifs et principes d’action varieront selon les différentes conceptions existantes, le développement durable ne se ramenant pas, tant s'en faut, à une théorie mais constituant plutôt une problématique plurielle1. Toujours est-il que se pose la question de savoir dans quelle mesure la prise en compte du territoire va influencer la définition de ces caractéristiques. Dans la présente communication, nous souhaitons nous limiter à deux enjeux, mais deux enjeux majeurs, qui d'ailleurs, au-delà de la problématique qui nous occupe ici, structurent une part importante de la pensée économique. Nous voulons parler de l'équité et de l'efficacité.

Dans un premier temps, rappelant que le développement durable est fondamentalement une problématique d'équité, nous verrons ce que la dimension spatiale est à même d'apporter en plus à un traitement général. Autrement dit, et en faisant quelque peu varier l'angle de lecture, nous nous demanderons comment appréhender l'équité territoriale avec le développement durable comme référent général.

Dans une deuxième partie, nous nous pencherons sur la question de l'efficacité. En l'occurrence, il s'agira moins de se demander ce que le développement durable propose en matière d'efficacité2, que de voir comment l'efficacité de réalisations se référant au développement durable est susceptible d'être modifiée, lorsqu'on fait intervenir la dimension territoriale. Deux aspects seront plus particulièrement abordés. Nous les résumons sous forme de questions. Premièrement, en quoi le fait de tendre du global vers le local peut-il être un gage d'efficacité accrue des politiques de développement durable ? Deuxièmement, en quoi le fait d'être confronté à des territoires pluriels, et non à un espace unifié comme l'est le « global », est-il à même d'affecter l'efficacité des politiques de développement durable ?

En conclusion, nous verrons comment logiquement les enjeux d’équité et d’efficacité conduisent à la question de la gouvernance et esquisserons brièvement quelles possibles perspectives (notamment en termes de recherche) il en résulte.
1. Développement durable territorial et équité
Le développement durable est une problématique d'équité intergénérationnelle. L'expression française utilisée, « durable » – il est vrai une traduction contestée de l’anglais « sustainable » – invite à le penser. C’est plus clairement encore le cas lorsqu’on considère la définition la plus classique du développement durable, celle que propose le rapport Brundtland : le développement durable « est un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs » (CMED, 1987 : 51). Le développement présent ne doit pas porter préjudice aux intérêts des générations futures. Il ne doit pas, à plus forte raison, compromettre leur vie sur Terre.

Il est vrai, la dimension intergénérationnelle du développement durable se complète très logiquement d’une dimension intragénérationnelle, ce dont rend compte d’ailleurs la majorité des textes institutionnels dans ce domaine (CMED, 1987 ; ONU, 1993 entre autres). Prolongeant le raisonnement, l’introduction de la dimension spatiale conduit à conférer à l’équité intragénérationnelle la forme de l’équité territoriale, à savoir l’équité interne à un territoire donné, mais aussi et surtout l’équité entre divers territoires. De ce point de vue, la question est, le plus souvent, approchée par la mise en confrontation du Nord et du Sud, insistant alors sur l’importance des disparités économiques entre les deux zones et la nécessité de les réduire. Cependant, au-delà de l’enjeu de résorption des inégalités économiques3, l’apport de la problématique du développement durable à la question de l’équité territoriale a pu donner lieu, dans la littérature, à un traitement analytique assez spécifique. On peut résumer ce dernier en transposant au plan spatial, la définition extraite du rapport Brundtland : « sur un plan territorial, le développement sera considéré comme durable s’il permet de répondre aux besoins de la population d’un territoire sans compromettre la capacité des habitants des autres territoires de répondre aux leurs ».

Une première illustration de cette approche est proposée dans Blueprint for a green economy de David Pearce, Anil Markandya et Edward B. Barbier. Les auteurs exposent ainsi la notion de « durabilité importée » et son pendant, la « durabilité exportée » (Pearce et al., 1989 : 45-47). Quand bien même sur un territoire donné, le caractère durable du développement serait avéré – ce que traduiraient par exemple divers indicateurs de durabilité –, il est tout à fait possible que l’évolution constatée s’effectue au détriment de territoires extérieurs. L’éventualité envisagée dans l’ouvrage est celle de l’importation de ressources naturelles (par exemple du bois exotique), altérant la base environnementale du pays d’origine. Une autre situation est offerte par d’éventuels transferts de pollutions (exportation de déchets, pollution de cours d’eau transfrontières, etc.). Dans les deux cas, le pays bénéficiaire construit sa durabilité en réduisant la durabilité de l’extérieur. Importer des ressources naturelles ou exporter des externalités s’apparentent alors, suivant les auteurs, à une « importation de durabilité » ou à une « exportation de non-durabilité ».

Une autre contribution importante est celle de Peter Nijkamp qui fait reposer la durabilité spatiale sur la double règle suivante (par exemple dans Nijkamp, Lasschuit et Soeteman, 1992 : 41) : 1 – Le développement dans une région donnée doit assurer un niveau de bien-être acceptable qui puisse être durable dans le temps ; 2 – ce développement ne doit pas entrer en conflit avec la durabilité du développement à un niveau suprarégional. L’analyse met ici l’accent non pas tant sur les territoires extérieurs au territoire de référence que sur le territoire « englobant » : celui dans lequel s’insère le territoire de référence. Est donc durable le développement qui satisfait les besoins du territoire de référence sans compromettre la capacité des acteurs du ou des territoires englobant à satisfaire les leurs. La règle vaut à toutes les échelles : du local face au régional, jusqu’au continental face au planétaire. Dès lors, ce qui prime in fine, c’est la durabilité du système global, autrement dit de la Terre dans son ensemble. L’inverse n’est évidemment pas vrai et, par conséquent, la durabilité du territoire englobant n’aura pas pour nécessaire corollaire la durabilité du territoire inclus. C’est la notion de « sacrifices territoriaux » que considère Nijkamp dans différentes contributions (Nijkamp et al., 1992 : 41 ; Nijkamp et al., 1991 : 160). On peut aisément admettre que la durabilité ne puisse être atteinte en tout point du territoire, que par exemple l’implantation d’une activité sur un site donné va peser ipso facto sur la durabilité écologique du site en question. Par ailleurs, sur un plan empirique, on observe fréquemment que la dynamique économique d’un territoire conduit à dédier plus particulièrement certains sous-secteurs géographiques à la concentration d’activités industrielles. La question se pose, cependant, de savoir jusqu’à quel point, et surtout en deçà de quel niveau territorial, une non-durabilité se justifie en regard du développement durable du territoire plus large. Sans doute n’est-ce pas le niveau du pays, car cela révélerait une forme de prédation, notamment écologique, d’un ensemble d’entités souveraines vis-à-vis d’une autre entité pourtant, elle aussi, présumée souveraine. À un niveau infranational, cependant, on conçoit difficilement une règle théorique qui permettrait de répondre au problème posé. Nous pensons plutôt que l’échelon spatial de « non durabilité légitime » sera variable suivant les contextes territoriaux, dépendant de facteurs socio-politiques tels que la prégnance, dans l’espace de référence, des identités locales. Il n’en reste pas moins que, légitimes ou non, ces sacrifices territoriaux obtenus au bénéfice du territoire englobant peuvent s’analyser avec la notion pearcienne de durabilité exportée.

À ce stade de l’analyse, il convient de préciser que l’ampleur du phénomène de transfert de durabilité, voire son existence même, vont dépendre de la conception du développement durable servant de référence. De manière plus précise, reprenant la typologie de Turner (1993 : 9-15), qui envisage une gradation de la durabilité, du « très faible » vers le « plus fort », il apparaît que plus la durabilité est « faible », – d’autant mieux sont reconnues les possibilités de substitution entre capital naturel et capital physique –, moins sera marqué le problème de durabilité importée. En l’occurrence, les flux financiers réciproques aux importations, éventuellement transformés en investissement matériel, joueront un rôle compensateur et garantiront le maintien de la durabilité. À l’inverse, la référence à la notion de capital naturel critique, inhérente aux conceptions plutôt « fortes », limite, voire annule complètement cette possibilité de compensation : l’effet d’importation de durabilité joue alors à plein.

Par ailleurs, une importante difficulté méthodologique a trait à l’évaluation de tels « transferts de durabilité » ; difficulté qui participe d’ailleurs du problème plus général de l’évaluation environnementale. Certes, une fois encore, la question va s’apprécier de manière variable suivant le référentiel théorique mobilisé. Une version très faible de la durabilité autorisera une estimation monétaire, qui conduira à comptabiliser prélèvements de ressources et externalités environnementales transfrontières à l’aune d’un étalon unique4. En revanche, lorsqu’on s’oriente vers une version plus forte de la durabilité, qui justement récuse la pertinence du référent monétaire, d’autres traitements méthodologiques sont alors envisagés. La consommation énergétique, ou par exemple dans une forme plus élaborée, les flux émergétiques – tenant compte de l’énergie solaire incorporée – constituent des tentatives d’évaluation homogène des flux. Avec une perspective territoriale telle que la nôtre, une illustration intéressante de cette approche est celle proposée par Gonzague Pillet (1993 : 205), qui, dans la continuité des travaux des frères Odum, montre que la Suisse, au début des années 90, importait 3,5 fois plus d’énergie solaire incorporée qu’elle n’en exportait.

Plus récemment, le courant dit de « l’empreinte écologique » – ecological footprint en anglais – aborde la question en mesurant l’utilisation d’espace liée aux divers usages de ressources naturelles sous condition de durabilité (Wackernagel, Rees, 1996 ; Wackernagel et al., 1999)5. Plus précisément, la consommation ou la consommation par tête (consommation alimentaire, logement, transport, autres biens de consommation et services) sur un territoire donné sont traduites suivant les utilisations d’espaces correspondantes (sol construit, terres arables, pâturages, forêts, espace marin, « sol énergétique6 »), en fonction des rendements observables (le plus souvent sur la base de données moyennes internationales). Une agrégation des résultats obtenus permet alors de faire apparaître un indicateur unifié, censé rendre compte de l’impact écologique des consommations. De surcroît, cet indicateur est de nature à révéler des transferts écologiques entre territoires, dès lors qu’il est rapproché de l’espace écologique disponible. Ainsi, dans le cadre d’une comparaison internationale, valant pour 1993 (Wackernagel et al., 1999, p. 386), il a été calculé que la France disposait d’une « empreinte écologique » de 4,1 ha par habitant, tandis que la biocapacité disponible était elle-même évaluée à 4,2 ha/hab., soit un léger excédent de 0,1 ha/hab. Les Pays-Bas, quant à eux, faisaient apparaître un « déficit écologique » de -3,6 ha/hab., signe que leurs besoins en termes d’espace écologique dépassaient leurs dotations propres. Dernier exemple : l’Australie bénéficiait d’un important excédent de 5,0 ha/hab, du fait bien sûr de sa faible densité de population. Au niveau mondial, les auteurs ont calculé un excédent négatif global (-0,7), attestant du caractère non soutenable des activités humaines sur Terre.

L’approche de l’empreinte écologique a donné lieu à un certain nombre de critiques (van den Bergh, Verbruggen, 1999, notamment)7, qui ont elles-mêmes conduit à des améliorations de la méthode (van Vuuren, Smeets, 2000 ; Haberl et al., 2001 ; Ferng, 2002). Replacée par rapport à notre problématique d’équité territoriale, elle a probablement pour défaut de porter un a priori négatif aux territoires de petite taille et de forte densité démographique, avec à l’extrême la figure de la ville (van den Bergh, Verbruggen, 1999 : 67). En effet, pour ce qui concerne les besoins en ressources environnementales, les territoires de forte densité s’appuient nécessairement, et de façon importante, sur les territoires extérieurs afin d’assurer leur niveau souhaité de bien-être : leur déficit écologique – pour reprendre l’expression de Wackernagel et Rees – est donc élevé, mais de manière tautologique. Or, deux raisons au moins permettent d’atténuer le reproche éventuel d’iniquité qui pourrait qualifier cette situation. En premier lieu, il est tout à fait possible que les comportements individuels sur ces territoires soient relativement favorables à la durabilité, qu’il s’agisse, par exemple, du type de consommation, de la limitation ou de la valorisation de déchets, d’économies de ressources, etc. En particulier, – et c’est la deuxième raison – il est probable qu’un mode de distribution des activités humaines allant plutôt dans le sens de la concentration – et de nouveau l’exemple extrême de la ville peut être mobilisé – influe sur ces comportements et, notamment, réduit per capita un certain nombre d’externalités : on connaît le graphique célèbre de Peter Newman et Jeffrey Kenworthy qui montre que la consommation individuelle de carburant diminue très sensiblement avec l’augmentation de la densité urbaine (Newman, Kenworthy, 1989 : 48)…8

Au total, on peut s’interroger sur la pertinence réelle d’un indicateur tel que le déficit écologique d’un territoire. Dans une optique d’équité territoriale, l’Australien serait-il plus « vertueux » que le Néerlandais, du fait de son « excédent écologique », alors que, sur un plan individuel, il est à l’origine d’une empreinte écologique plus élevée que son ami européen (9 ha/hab. pour le premier contre 5,3 ha/hab. pour le second) ? Si l’on maintient le souhait d’apprécier le caractère soutenable ou non de la consommation sur un territoire donné, un autre critère probablement plus satisfaisant que le déficit écologique serait de rapprocher l’empreinte écologique individuelle de la biocapacité disponible individuelle au niveau mondial (et non pour le pays considéré)9. Cette façon de faire reviendrait à considérer l’environnement sous l’angle d’un patrimoine mondial, vis-à-vis duquel chaque habitant sur Terre disposerait de droits égaux. En cela, l’approche rejoindrait la position d’Anil Agarwal relative à l’égalité des droits d’émission de gaz à effet de serre sur Terre (Agarwal, 1992). À procéder ainsi, on parvient à un résultat intéressant, même si quelque peu paradoxal : la question de l’équité entre territoires perd, en définitive, de sa pertinence et l'on retrouve alors plutôt la question première de l’équité entre les hommes10.

De nouveau, cependant, on se rend compte que les réponses apportées à la problématique territoriale restent dépendantes de la conception générale sous-jacente du développement durable. Quelle place accorder à la notion de « capacité de charge » sur un plan territorial ? Jusqu’à quel point justifier le commerce interterritorial ou a contrario l’autarcie des territoires ? Le poids démographique peut-il constituer une variable sur laquelle il serait légitime de peser ? etc. Autant de questions qui – on le devine aisément – renvoient à l’opposition « durabilité faible » / « durabilité forte ».

Pour synthétiser l'ensemble du développement qui précède, nous proposons un tableau établi à partir de deux axes : le caractère plus ou moins territorialisé de l'enjeu de développement durable, d'une part, l'approche plus ou moins forte (versus plus ou moins faible) de la durabilité retenue. La possibilité d’atteindre l’équité territoriale, dans un cadre de développement durable, peut s’apprécier à l’aide de ces deux variables. Ainsi, par définition, la durabilité faible permet d’autant mieux de satisfaire l’équité qu’elle reconnaît l’existence de possibles compensations financières, tandis que la pertinence de la problématique d’équité territoriale est d’autant mieux avérée que les enjeux de durabilité sont spatialisés. Quelques exemples nous aident à illustrer ce schéma.


(+)


Globalité des enjeux de durabilité


Durabilité forte

Impossibles compensations

Durabilité faible

Possibles compensations monétaires

Territorialité des enjeux de durabilité

Équité territoriale

(-)

Limitation des émissions de gaz à effet de serre avec système de quotas négociables


Exportations-importations de ressources naturelles (cependant problème du « juste prix »)

Pertes en biodiversité

à l'échelle du patrimoine mondial
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