Les ong au burkina faso : une reference dans le champ du développement en afrique subsharienne ?





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les ong au burkina faso : une reference dans le champ du développement en afrique subsharienne ?

Grégory Enée

eso-caen et eso-nantes

Université de Caen et de Nantes-umr 6590-cnrs

La démarche qui m’a guidée dans l’écriture de ce texte a pour but d’attirer l’attention de notre discipline sur les ong en tant que « jeunes acteurs » dans l’espace politique transnational (Bläser, 2007)1. En effet, beaucoup d’implications spatiales des ong, leur environnement, leurs connexions, leurs portées multiscalaires ainsi que leur efficacité spatiale ne sont abordés que très rarement par les géographes à quelques exceptions près : Soyez, 1997 ; Flitner/Soyez, 2000 ; Chartier/Ollitrault, 2006 ; Brunel, 2006).

Pourtant, au cours des deux dernières décennies, l’Afrique subsaharienne a connu une impressionnante prolifération d’ong et le Burkina Faso s’inscrit en quelque sorte en tant que « pays des ong », expression que l’on peut entendre des observateurs internationaux lorsqu’on évoque le « pays des hommes intègres ». La réputation du Burkina en matière de quantité d’ong, d’associations locales, de jumelages, de groupements villageois et de projets en tous genres ne semble plus à faire. Selon les médias, les scientifiques et les acteurs eux-mêmes, le Burkina demeure un pré carré de l’action des ong avec une tendance, on l’a vu, à leur multiplication. De par sa situation géographique, ce pays constitue une sorte d’espace laboratoire du caritatif en Afrique de l’Ouest, et éveille donc légitimement la curiosité. Ainsi, le fort taux de croissance des ong illustre l’effet d’attraction qu’a pu constituer la mise en place, dès les années 80, d’un nouvel environnement institutionnel dans un contexte d’ouverture politique aux opérateurs privés de l’aide. Cette aide apporte depuis plus de 40 ans son lot de discours, de conférences, d’ouvrages, d’articles, parsemés de termes et autres expressions caractérisant de nombreuses formes de développement. Pourtant, le Burkina Faso pointe inlassablement dans les profondeurs du classement des indicateurs de développement2, malgré ce nombre toujours plus important d’organisations chaque année3. Terre d’accueil des ong, il n’offre que peu de travaux scientifiques et universitaires sur le sujet, comparativement aux inventaires, bilans, études, menés au Mali (Raghavan, 1992), à Madagascar (Droy, 1998), et au Congo-Brazzaville (Dorrier-Appril, 1998), notamment en Sciences Humaines. Alain Piveteau souligne ainsi que les ong bénéficient, auprès des organismes internationaux, comme auprès d’un large public, d’une réputation à la hauteur des défis et programmes d’actions qu’elles ont engagés (Piveteau, 2004). Si les ong représentent une sorte d’exemplarité dans le champ du développement africain, au vu de leurs pratiques discursives bien rôdées et des résultats rapidement observés, on peut se demander légitimement si cette réputation au Burkina, n’apparaît pas quelque peu usurpée.

La (sur) représentation des ong au Burkina : des acteurs visibles sur le terrain 
Pays sahélien, enclavé, situé au cœur de l’Afrique de l’Ouest, le Burkina se voit régulièrement considéré par un grand nombre d’observateurs internationaux comme l’un des pays les plus pauvres au monde. Les épisodes de sécheresse de 1973 et 1974 qui touchèrent l’ensemble de la zone sahélienne, furent déclencheurs de « l’afflux » des ong sur le territoire burkinabè. Devant la gravité de la situation et les faibles moyens du pays, ces organismes privés se multiplièrent et accélérèrent leurs engagements. De 17 ong en 1973, leur nombre passa à 73 en 1980. Plus de 44% des 129 ong actives au début des années 90 se sont implantées dans le pays durant les années 80 (Piveteau, 1998 : 192-193). De 273 ong recensées par la Direction de Suivi des ong en 2000, leur nombre est passé à 353 en 2003, puis 620 début 2010, ce qui représente une augmentation de près de 127% ces dix dernières années4. La prolifération d’organisations va ainsi, en moins de dix ans, transformer complètement le paysage associatif du pays.

Aujourd’hui, le Burkina n’est toutefois pas le pays d’Afrique qui accueille le plus grand nombre d’ong, d’autres nations telles que le Mali ou Madagascar en sont davantage pourvues5. Toutefois, leur densité et leur variété dans le travail du développement apparaissent de première importance, notamment si l’on observe le nombre d’ong par province, le nombre d’ong par habitant ou encore la multiplicité des volets d’actions. L’Etat central accueille volontiers cette aide essentiellement internationale, sorte de vitrine et preuve de stabilité du pays. Enfin, les différentes menaces qui planent depuis plusieurs mois sur les travailleurs humanitaires au Mali et au Niger renforcent le choix d’intervention au Burkina6. L’éventail associatif va de l’ong internationale à la coquille vide, créée artificiellement sous l’impulsion ou sur le modèle des ong occidentales et les types d’interventions les plus répandus portent sur cinq domaines incontournables au Sahel : la santé, l’éducation, l’hydraulique, la promotion rurale, l’environnement et un domaine plus transversal, le renforcement des capacités des organisations paysannes, à base de formations professionnelles, dans le but d’élargir la portée des actions et d’autonomiser les structures locales.

Remarquables par leur nombre, ces appuis se singularisent également par la variété des nationalités, l’importance en terme de budgets7, les différents réseaux de partenariats, la prégnance au sein du tissu associatif local8. Signalons que les ong internationales mobilisent davantage de ressources financières, logistiques et humaines que les ong nationales, ce qui tend à expliquer leur très forte augmentation de plus de 106%, notamment depuis 1996, contre seulement 58% pour les ong nationales sur la même période. Un tel monopole passe la plupart du temps pour normal tant la conception de l’humanitaire qui le sous-tend est littéralement occidentale, c’est-à-dire liée à l’histoire de l’Occident et aux valeurs qui s’y rattachent (Bazin M., Fry A., Levasseur P, 2010). De plus, les valeurs occidentales ont bien souvent tendance à être considérées comme universelles par les acteurs humanitaires (Montoisy, 2006). Les organisations nationales, issues, elles, de la mouvance associative locale et des groupements de base, restent davantage vulnérables et généralement très dépendantes, souvent d’un unique bailleur. On ne sait d’ailleurs pas dans quelle mesure les ong locales dépendent des financements publics ou des subventions des coopérations occidentales. De fait, malgré un mode de gouvernance généralement plus démocratique que les organisations intergouvernementales, elles rendent peu compte de leurs activités (Pérouse de Montclos, 2007). Sous prétexte qu’elles sont fragiles et qu’elles oeuvrent pour le bien commun, les ong locales échappent en grande partie aux exigences de transparence que les donateurs imposent à leurs homologues du Nord, souvent instrumentalisées afin de répondre à des objectifs de politique extérieure (Michael, 2007).

Si le nombre d’ong augmente constamment depuis plusieurs années, la part générale associative continue également de croître dans le pays. Progressivement, on évalue à plus de 10000 le nombre des associations locales et à plus de 15000 les groupements villageois pré-coopératifs et coopératifs. Avec des échelles spatiales, des origines et des préoccupations multiples, des groupements se créent, se donnent des activités, se complètent ou se concurrencent, croissent ou s’étiolent (Lavigne Delville, 1992 : 327-443). Insistons sur le rôle de ces structures puisque chaque village, chaque quartier compte ainsi son ou ses groupements villageois (gv). Leurs fonctions sont multiformes : producteurs de coton, groupements pour la gestion des périmètres maraîchers, femmes à la recherche d’activités génératrices de revenus, groupements de jeunes destinés à réaliser des activités sportives ou culturelles. Certaines ong, tout comme l’Etat, créent également leurs propres groupements, suivant leurs critères afin de les appuyer. Celles-ci pensent que les gv représentent un symbole de la tradition communautaire villageoise. Elles considèrent donc leur existence comme une preuve de motivation pour l’action collective et elles en font une condition d’intervention. Constituantes d’une ou plusieurs plates-formes d’ong, sortes de réseaux locaux associatifs9, ces organisations, toujours plus nombreuses, provoquent cependant une certaine cacophonie au sein du paysage humanitaire local (Guéneau et Lecomte, 1998). Ce foisonnement apparaît comme difficile à coordonner. Pierre de Senarclens insiste : « Avec la prolifération des ong, l’idée même de stratégie de développement cohérente devient impensable »10. Le paysage urbain, autre preuve visible, apparaît comme fortement marqué par l’empreinte ong puisque d’abondantes plaques et autres écriteaux des sièges fleurissent dans les villes principales du pays, notamment le long des parties goudronnées, zones privilégiées d'établissement des sièges. A Ouagadougou, ces sièges se concentrent dans plusieurs quartiers, plutôt aisés de la ville. On peut citer Zogona, Koulouba, Gounghin, Cissin, la Patte d’Oie et, plus récemment, Ouaga 2000. Ce marquage prononcé au sein des différentes aires urbaines, autorisé par les municipalités, contribue sans nul doute à légitimer un peu plus leurs interventions aux yeux notamment des populations locales.

Par sa politique d’ouverture, sa stabilité et son habileté diplomatique, l’ex-Haute-Volta a su se bâtir une solide réputation en termes d’organisations du développement. Depuis plusieurs années, la fréquence des réunions, conférences, colloques ou symposium sur cette thématique dans la capitale augmente vertigineusement. Signes ostensibles, la multitude de banderoles, d’affiches et de reportages télé sur des ouvertures de projets ou les séminaires sur la thématique du « non gouvernemental », interpellent l’arrivant. Le nombre de véhicules (essentiellement des imposants 4x4), floqués du logo de l’ong, augmente constamment, notamment dans la capitale, traduisant leur présence, leurs moyens financiers et leur capacité à se rendre rapidement sur le terrain. L’apparence prend toute sa signification dans ce pays qui se targue d’un nombre d’ong en progression. Aucun effort ou indicateur n’est cependant fourni pour mesurer un quelconque impact, la pratique de l’évaluation au sein des ong demeurant assez frustre ; il s’agit le plus souvent d’études concernant un ou plusieurs projets, mises en œuvre par l’organisme maître d’œuvre à la demande de ses bailleurs de fonds. La Direction Suivi des ong (dsong), intégrée à la Direction Générale de la Coopération en 2008, sans véritable moyen d’accompagnement, ne joue qu’un rôle de gestion de la banque de données des ong et de capitalisation de leurs rapports d’activité. Force est de constater l’indigence concernant des évaluations à grande échelle. Une fois agréées par les autorités, les associations de développement ne rendent pas de rapports d’activité et de bilans financiers à la dsong, l’instance chargée de contrôler leurs activités. Il est donc impossible d’intégrer leurs réalisations dans les plans quinquennaux du gouvernement. Incapables de remédier à la situation, les pouvoirs publics ne semblent pas non plus en mesure d’éviter les abus. En théorie, la dsong pourrait parfaitement suspendre, voire ordonner la fermeture des groupements inactifs ou véreux qui continuent de profiter de facilités fiscales. En pratique, il n’use quasiment pas de son droit d’éviction. Craignant d’être accusé d’attenter à la liberté associative, il laisse les ong bénéficier des avantages octroyés par l’État sans risquer de sanctions lorsqu’elles se dérobent à leurs obligations11. Croulant sous les rapports et compte-rendus subjectifs et constamment descriptifs12, le pays n’offre finalement que peu d’écrits, pointant à la fois les forces mais aussi les faiblesses de ces organisations. Peu à peu, la plupart des structures fonctionne en vase clos et, à l’instar de nombreux pays du tiers-monde, on constate une réelle indigence en termes de statistiques sur l'apport des ong dans le développement national (Piveteau, 2004.)

Une telle opacité interpelle. Certes, on peut comprendre qu’une association humanitaire répugne à livrer des informations aux autorités concernées, au risque de renseigner des régimes répressifs et de compromettre les victimes. Mais, à long terme, on voit vite les limites d’une telle approche, qui empêche l’État de coordonner les efforts de développement dans un cadre cohérent sur le plan national. Porteuses d’espoirs qui correspondaient au mouvement du « moins d’Etat » et à la vague de libéralisation des années 80, les ong éveillent à juste titre un certain nombre d’interrogations. La qualité de leurs actions est mise en doute ; elles s’avéraient moins professionnelles. Selon Sylvie Brunel, « leurs projets nombreux, souvent conçus dans la précipitation et l’émotion, seraient de formulation inégale » (Brunel S, 2005). Confronté à des acteurs en augmentation régulière, le manque d’opportunités financières suscite donc des rapports compétitifs, voire concurrentiels entre ong.
Des rapports compétitifs et concurrentiels : Quand les ong « professionnelles » côtoient les ong « amateurs »
L'augmentation de leur nombre, de leur capacité financière et de leur influence confèrent aux ong un accès à la sphère internationale et les place naturellement en situation de concurrence entre elles mais aussi avec les autres organisations engagées sur le terrain du développement. Si ces sociétaires du paysage du développement occupent une grande partie de l’espace burkinabè, par leurs actions et par leurs multiples réseaux sur le territoire, la majorité d’entre elles affirme ne pas tenir compte des autres interventions. Selon nos enquêtes, portant sur un échantillon de 100 ong, 80% des responsables interrogés affirment ne pas être confrontés à des situations de concurrence ou d’interactions sur le terrain.

Parmi les 353 officiellement recensées au dsong en 2004, 100 ong ont ainsi été privilégiées selon plusieurs critères de nationalité, d’activités, de zones d’intervention. Des enquêtes constituées sous formes d’entretiens ont alors été réalisées durant toutes nos missions de janvier 2002 au mois d’août 2006. Relatif au travail de terrain, plusieurs échelles spatiales sont apparues intéressantes. L’échelle nationale constitua la première référence afin d’obtenir une vision large du champ du développement. L’espace d’intervention des ong concerna essentiellement le monde rural même si plusieurs communes et notamment Ouagadougou et Bobo-Dioulasso ont également été retenues.

Vouloir suivre l’ensemble des projets d’ong sur les 45 provinces aurait été une gageure. Selon des critères géographiques, socio-économiques, ethniques et culturels, cinq zones d’études ont alors été privilégiées :

- Le Nord Burkina et la province de l’Oudalan

- Le Plateau central avec le Kadiogo, le Bazéga ainsi que le Mouhoun

- Le Nord-Ouest et la province du Yatenga

- L’Est et la province du Gourma

- Le Sud-Ouest et les provinces du Houet, de la Comoé, du Kénédougou et du Ioba
Après le choix de notre typologie et de nos zones d’étude, le troisième travail a consisté à établir un échantillon représentatif d’ong et à nous rendre dans les provinces concernées afin d’analyser les actions des différents projets. Le choix porta sur 13 ong aux nationalités, tailles, ressources financières et humaines disparates13. A partir de notre base de données générale de 100 ong, notre choix se tourna vers 6 ong burkinabè, 2 ong françaises, une ong américaine, 2 ong canadiennes, une ong anglaise et une ong espagnole. Cet échantillon représenta par conséquent 13% de notre base de données ce qui a semblé suffisamment représentatif pour cette étude14.

Les types d’activité devaient concorder avec les actions les plus représentatives du pays : La promotion rurale, la santé, l’éducation, l’environnement, l’hydraulique et le renforcement des capacités qui parfois englobe les activités précédentes.

Suite aux entretiens menés auprès des responsables d’ong puis des agents de développement et afin de compléter l’étude, un des intérêts de ce travail consista à interroger les bénéficiaires sur les effets de l’aide. Ainsi, dans le but d’obtenir le panorama le plus large possible, plusieurs catégories de populations ont été ciblées pour nos entretiens. Composés essentiellement d’agriculteurs, agro-pasteurs, artisans ou commerçants, ces groupes mixtes d’interlocuteurs ont tous été choisis au hasard.

Ces enquêtes montrèrent des formes de compétition entre ong, peu visibles, mais qui, en coulisse, se matérialisent par une course vers les guichets du développement, et une appropriation des ressources des donateurs la plus rapide possible, souvent au détriment des bénéficiaires, du moins sans consultation avec la population locale (Callamard et Kent, 2004). Ces ong sont réparties dans le champ du développement selon deux types de capital comme moyen de domination : la puissance économique et le savoir (capacité de comprendre et parler le langage des bailleurs de fonds, facilités avec l'écrit...) ; de par ces formes de capital, les ong entrent en concurrence avec d’autres acteurs pour la captation de la rente matérielle des bailleurs de fonds et la rente symbolique et politique (Deler, Fauré, Rocca, Piveteau, 1998). Ainsi, certaines ong dotées de fonds propres importants (ong confessionnelles telles que l’Adventist Development and relief Agency, l’ocades, cathwel…) ont un fonctionnement proche des bailleurs de fonds alors que d'autres ong, spécialisées dans un domaine technique précis, renforcent leur capital de savoir et parviennent ainsi à occuper une place privilégiée dans le champ du développement. On pense ainsi à la fédération des groupements naam15 qui a su développer depuis la fin des années 60 des activités spécifiques de culture de contre saison et notamment la méthode du zaï16.

Nous remarquons d’ailleurs que les grandes ong, en taille, en poids budgétaire et en nombre de projets, opèrent principalement avec des entités jumelles, des structures possédant les mêmes caractéristiques. Par exemple plan et Helen Keller International (hki) coordonnent leurs efforts sur des projets de nutrition communautaire17. Ainsi, parallèlement aux ong « professionnelles » s’affirmant sur le territoire, avec un staff salarié et hiérarchisé, évoluent des ong amateurs, aux équipes souvent locales, bénévoles ou indemnisées ponctuellement, sans véritable formation. Afin de mieux visualiser les rapports qu’entretiennent les ong sur le terrain, il semble donc intéressant de citer plusieurs exemples parmi notre échantillon18. Selon le directeur d’oxfam Québec, les contrastes au sein des dynamiques associatives sont d’abord marqués selon la localisation de l’intervention en milieu urbain ou en milieu rural. Il estime qu’à l’extérieur des grands centres, les organisations, moins nombreuses, mobilisent beaucoup de membres. Par ailleurs, il décrie le manque de rappel à l’ordre de la part des autorités sur les coquilles vides, créée artificiellement sous l’impulsion ou sur le modèle des ong occidentales qui composent le champ associatif national. Certaines organisations non actives mais toujours répertoriées à la dsong n’étant représentées que par une seule personne ou ne comptant que les membres d’une même famille. Il dénonce également la raison politique de l’existence de beaucoup d’associations. Selon lui, ces partenaires ne possèdent pas une « bonne base sociale ». Cette critique de la concurrence permet à cette ong, comme à de nombreuses autres, de légitimer davantage leur action de l’extérieur, tout en affirmant les carences associatives locales.

Prenons l’exemple d’oxfam, grande ong internationale basée au Burkina depuis la sécheresse de 1973. Représentant le volet québécois de l’ong internationale, oxfam travaille prioritairement et plus naturellement avec ses partenaires oxfam Intermon (Espagne) et oxfam Belgique. Les actions sont ainsi coordonnées et les plans d’action s’avèrent concertés. Le fait d’appartenir à la même famille permet de conserver des politiques relativement similaires quant à l’approche terrain et de calquer les types d’actions qui fonctionnent sur « le petit frère », tout en évitant de reproduire d’éventuelles erreurs. Une collaboration existe également avec d’autres ong importantes, notamment recif, dont oxfam Québec reconnaît la bonne formation et des résultats concrets en matière d’appui aux GV féminins. Tin Tua et Diakonia représentent les autres partenaires d’oxfam Québec. Certains partenaires coopèrent ponctuellement tels que l’ong française Pain pour le monde ou novib (oxfam pays-bas), le partenaire hollandais. Concernant ses relations avec les collectivités locales, son représentant estime que les risques sont importants pour une ong de collaborer avec ce type de partenaire. Selon lui, « la commune burkinabè répond à un besoin de la commune du Nord, c’est à dire du donateur ». Par conséquent, oxfam ne désire visiblement pas développer d’autres formes de partenariats associés à une sorte de concurrence, et souhaite conserver ses prés carrés. Simultanément, beaucoup d’ong refusent de traiter avec les collectivités locales et leurs représentants nouvellement élus, prétextant généralement leur manque de compétence ou de légitimité.

Si de nombreux acteurs sont présents sur le territoire burkinabè, les relations de voisinage  peuvent varier selon les types d’organisations rencontrées. Ainsi, d’autres ong, plus modestes, n’auront pas forcément de réseau identique à l’exemple précédent. sos Sahel Burkina, ong locale, créée en 1981 intervient en milieu scolaire dans les quartiers pauvres et traditionnels de Dapoya et du secteur 15, au cœur de la capitale. A l’inverse d’oxfam Québec, nous pouvons qualifier cette structure de relativement réduite, de par sa composition, ses financements et ses activités sur le terrain. Après la dissolution de sos Sahel Belgique dont elle était l’antenne burkinabè, sos Sahel Burkina oeuvra avec sos Sahel Pays-Bas sans succès durable. Des consultants permettent toutefois d’aider à la recherche de fonds. Quant à l’ong allemande medeor, elle aide matériellement et ponctuellement sos Sahel en envoyant des médicaments pour le centre de soins primaires. Membre du spong, sos sahel participe rarement aux différentes réunions d’information et de concertation et demeure peu présente dans « le tissu associatif » burkinabè. Contrairement à oxfam, cette petite structure ne possède pas « les reins suffisamment solides » pour étendre son réseau de partenaires. Tributaire de son associé européen, l’autonomisation s’effectua beaucoup trop rapidement et nombreux sont les partenaires financiers internationaux qui se désengagèrent. Si l’on multipliait les exemples au Burkina, nous verrions sans grande surprise que, plus l’ong se développe en terme de structure, de personnel, d’activités et de financements, et plus son réseau d’associés s’étend sur le plan national et international, essaimant antennes et autres succursales (oxfam, plan, cathwel, ocades, christian relief and development organisation...). Pour autant, depuis quelques années, une tendance aux partenariats s’installe ; les grandes ong internationales s’appuyant de plus en plus sur les organismes locaux, souvent mieux ancrés dans le terrain du développement, avec un personnel formé et maîtrisant les langues vernaculaires. Si la formule paraît intéressante, l’ong du Nord bénéficiant d’un relais privilégié au Sud, la question du type de partenariat mérite d’être soulevée.

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