Economie et changement climatique : les négociations internationales, par Jean-Charles Hourcade, économiste, directeur de recherche au cnrs, directeur du Centre international de recherche sur l’environnement et le développement





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Economie et changement climatique : les négociations internationales, par Jean-Charles Hourcade, économiste, directeur de recherche au CNRS, directeur du Centre international de recherche sur l’environnement et le développement

Pour commencer, je partirai d’un constat. On a beaucoup parlé de Bali et de l’après Bali mais pour être en mesure de comprendre ce qui va arriver, il faut avant tout se remémorer et interpréter les événements qui se sont déroulés par le passé. Mon exposé relatera donc les grands événements depuis que la question du changement climatique est apparue comme une problématique internationale et s’appuiera pour ce faire sur quelques grands principes d’analyse économique. Dans un second temps, j’aborderai le problème des solutions pour l’après Bali. En effet, Bali ne pouvait pas apporter de réelles avancées puisque ces dernières sont conditionnées par le départ de Bush. De mon point de vue, Bali se résume à ceci : nous sommes tombés d’accord sur le fait que nous ferions peut-être quelque chose et l’Europe, qui s’était jusqu’à présent engagée à maintenir la hausse de température inférieure à 2°, a signé un document qui élève cette limite à 3° !

Le contexte de départ

En 1988, George Bush et Margaret Thatcher mettent la question du changement climatique à l’ordre du G7 et prévoient la tenue, en 1992, de la conférence sur le développement durable à Rio. Ils se basent alors sur de faibles évidences puisqu’au moment où ils soulèvent cette question, les courbes des modèles climatiques ne divergent que depuis un an ou deux. Pourquoi dès lors traitent-ils de ce sujet ? Pour le comprendre, il faut tenir compte des questions de sécurité énergétique et des rapports de forces géopolitiques changeants (émergence de l’Inde, de la Chine et du Brésil, pérestroïka et modification des rapports avec les russes). Dans un discours à la conférence mondiale de l’énergie (1989), James Schlessinger (ancien directeur de la CIA) déclare que le problème énergétique majeur du XXIème siècle tiendra à la dépendance des Etats-Unis vis-à-vis du monde arabe. C’est exactement le même problème que celui rencontré par Nixon dans les années 70 : il faudrait que les américains acceptent de payer leur essence plus cher donc il faudrait que le prix du pétrole augmente dans le monde. En effet, en créant un prix élevé de l’énergie, les Etats-Unis pourraient réussir un pivotement de leur système énergétique et de leur modèle de consommation sans altérer leur compétitivité internationale. Vingt ans plus tard, Bush fait face à la même difficulté, amplifiée du fait que les Etats-Unis sont devenus importateurs à 40 %. Impossible de toucher au prix du pétrole car les américains le ressentiraient comme une atteinte à leur liberté, impossible de recourir au nucléaire jugé trop dangereux, et impossible de se rabattre sur le charbon trop salissant. Il ne reste plus, comme solution, que l’importation de pétrole qui engendre nécessairement une dépendance à l’égard du monde arabe. Bien sûr une telle configuration pourrait s’avérer dangereuse. Deux conceptions sont dès lors possible : soit les Etats-Unis considèrent qu’ils sont puissants et que donc les pays dont ils dépendent ne peuvent pas faire sans eux ; soit ils tiennent compte du fait que tous les grands empires se sont effondrés et qu’il se pourrait qu’un jour ils soient moins puissants. Dans ce contexte, Bush imagine que les américains pourraient accepter, pour des raisons environnementales et de changement climatique, la discipline qu’ils ont refusée jusqu’alors. En 1988, l’affaire du climat consiste seulement à faire émerger un prix du carbone afin de faire pivoter le système énergétique mondial pour le rendre moins dépendant du pétrole et du gaz.

L’Europe adhère parfaitement à ce projet puisqu’on avait encore à cette époque, après deux chocs pétroliers, la sagesse d’expliquer qu’un prix du pétrole trop bas était dangereux.

Les questions à se poser

Trois questions doivent être posées pour comprendre ce qui se passe de 1988 à nos jours :

  • Pour quelle raison, alors que le contexte était plutôt favorable, la proposition de taxe faite par l’Europe à la conférence de Rio en 1992 ne remporte-t-elle pas l’adhésion de tous ?

  • Pourquoi passe-t-on à un schéma qui sera celui de Kyoto lors de la première conférence des parties sur le changement climatique à Berlin en 1995 ? En d’autres termes, pourquoi s’engage-t-on sur des quantités alors que personne ne le souhaite ?

  • Pourquoi ne parvient-on pas à se mettre d’accord avec Clinton entre 1997 et 2001 ? Nous disposions alors d’une ouverture inespérée car les personnes avec lesquelles nous pouvions traiter étaient persuadées qu’il fallait transformer le mode de vie américain.

Chacune de ces questions doit être analysée car des situations similaires vont se rejouer maintenant avec, en plus de nouveaux partenaires tels que l’Inde, la Chine et les grands pays émergents. En effet, nous avons jusqu’à présent nourri l’illusion que nous pourrions montrer l’exemple et enjoindre ces pays en développement à nous rejoindre ensuite. Cela n’est désormais plus possible. Vous ne pouvez pas dire à des français de payer leur essence plus cher pour financer les efforts des chinois et des indiens. Tout l’enjeu des négociations futures repose sur notre capacité à réussir avec les indiens, les chinois et les américains ce que nous ne sommes pas parvenus à réussir avec les seuls américains.

Les grands principes

Dans toute négociation, le premier objet de négociation est l’objet même de la négociation : sur quoi va-t-on s’engager ? Or, il est possible de s’engager sur trois types d’objets :

  • les prix en s’accordant sur des taxes ;

  • les quantités en s’accordant sur des objectifs que l’on doit atteindre ;

  • les politiques et mesures (PAMS).


Les taxes étant souvent impopulaires et les quantités posant problème, on aboutit à des situations de blocage dont on sort en s’accordant sur des politiques et mesures (par exemple des plans sur le solaire ou l’éolien ou le transfert de technologies). Pour être clair, les PAMS ne permettent pas d’harmoniser des procédures ou des normes. J’ai pu suivre après Kyoto des négociations sur les PAMS au Conseil européen. Les listes de points sur lesquels nous devions nous entendre passaient de 10 à 50. Comme mener 50 négociations s’avère impossible, nous réduisions les listes à 8. Mais comme, dans cette liste réduite, nous n’avions pas tenu compte d’éléments évidents, nous repassions progressivement à 10 puis 20 et enfin 40 éléments à négocier. S’il est bien d’avoir des accords sur des politiques et mesures, ces politiques et mesures ne peuvent pour autant jamais constituer le cœur d’un accord international. On ne peut, en effet, obtenir d’accord que sur des choses relativement simples, à savoir des prix (combien est-on prêt à payer pour certaines choses ?) et des quantités (de combien veut-on faire de % en moins ?). Les PAMS ne constituent que des stratégies d’évitement qui ont en plus l’avantage de ne pas être financièrement quantifiables.
Deuxième point : qu’est-ce qu’un legal timing containment ? Comment traitera-t-on le sujet d’un engagement légalement contraignant ? Le traitera-t-on de manière isolée, en relation avec des questions énergétiques ou en liaison avec l’OMC ? Jusqu’à présent les négociateurs sur le climat ne souhaitaient pas parler de l’OMC et les personnes de l’OMC ne désiraient pas traiter d’un sujet aussi délicat que le climat. Pourtant, si nous ne sommes pas sûrs d’obtenir un système équilibré entre les nations, le seul moyen de rétorsion envers ceux qui ne respectent pas le système est commercial.
Pour quelles raisons les économistes étaient-ils initialement plus favorables aux taxes ? Si vous supposez que pour abattre beaucoup d’émission de carbone, il faut dépenser beaucoup et que pour abattre peu, il faut dépenser peu, vous trouverez de grandes divergences entre les taux d’abattements souhaités par les uns et par les autres : certains considèrent que l’émission n’est pas extrêmement dangereuse et ne souhaitent donc pas un taux d’abattement élevé ; d’autres soutiendront que plus il y d’abattements, moins il y aura de dommages importants ; d’autres encore soutiennent que cela ne coûte rien d’abattre. Des positions aussi divergentes ne peuvent pas s’entendre sur des quantités car chacune vise un objectif très distinct de celui des autres. En revanche, une négociation sur des taxes reste possible car les gens peuvent vouloir les mêmes niveaux d’effort pour des raisons différentes.

Les deux systèmes (taxe et quota) ont en commun de faire apparaître un prix du carbone, d’égaliser les coûts marginaux d’abattements entre pays et secteurs. Ils sont également indispensables pour déclencher des investissements massifs dans les technologies alternatives.

Tous les négociateurs ont en tête qu’il faut un prix unique (pour éviter les distorsions de compétition internationale) du carbone. Que l’on opte pour un système de taxes ou de quotas, les choses se compliquent avec les éléments suivants :

  • les inégalités d’impact en fonction des secteurs : les niveaux de prix qui doivent être atteints pour modifier certains comportements (transport par exemple) seraient beaucoup trop lourds à supporter pour d’autres secteurs (acier par exemple) ;

  • les inégalités des fiscalités préexistantes : les américains partent de très bas, les européens de très haut ;

  • les inégalités de revenus et de part de budget de l’énergie dans les ménages : un prix supportable par un français ou un américain ne l’est sûrement pas par un indien.


Quels sont les avantages et les inconvénients des taxes et des quotas ?

Avec les taxes, il n’y a pas de transferts internationaux et on sait ce que l’on dépense. De plus, le coût marginal social est beaucoup plus faible puisque les revenus générés par les taxes permettent de baisser d’autres impôts. En revanche, vous avez une grande incertitude sur les résultats. Cela explique que les écologistes n’aient pas été initialement favorables aux taxes.

Avec les quotas, il y a des transferts internationaux. Cela pourrait attirer les pays du sud dans le système car il y aura des transferts avec eux si les quotas qui leur sont accordés sont suffisamment généreux. Se pose malgré tout le problème de la répartition initiale entre les différents pays. Sur quelle prévision de croissance se baser pour accorder initialement les quotas ? Si vous allouez des quotas aux chinois en vous basant sur un taux de croissance de 9 % et qu’en fait leur croissance n’atteint que 7 %, vous vous retrouvez avec des excédents de permis d’émission négociables qui causent l’effondrement du marché.
L’échec de 1992

Nous sommes dans un contexte plutôt favorable aux taxes. Pour quelle raison ne parvient-on pas à obtenir un accord en 1992 ?

Il existe en Europe deux attitudes face au nucléaire : les pays qui lui sont favorables et ceux qui le bannissent. Or pour ces derniers, si vous fixez une taxe sur le carbone, implicitement vous favorisez le nucléaire. La commission propose donc un compromis en remplaçant l’idée d’une taxe carbone par celle d’une taxe mixte carbone/énergie qui permettrait de nous forcer tous à consommer moins d’énergie y compris nucléaire. La France ne l’entend pas de cette façon. Elle estime que la taxe ne doit porter que sur le carbone puisque le nucléaire est propre et s’oppose donc à l’idée d’une taxe mixte. Pourtant le lobby nucléaire français avait tout intérêt à accepter cette taxe mixte qui réhabilitait en quelque sorte le nucléaire et le rendait tolérable. Il faut savoir qu’aujourd’hui certains documents ne font même pas mention du nucléaire. Néanmoins, aucun accord n’est trouvé et l’Europe se présente à la conférence de Rio sans position commune. Pourquoi Bush ne donne-t-il pas suite ? Les américains ont été obligés d’utiliser les armes (guerre du Koweït de 1991), pourquoi s’embêteraient-ils en plus avec des taxes ? L’Europe arrivant sans proposition et le mode de vie américain n’étant pas négociable, on ne peut plus s’engager que sur la stabilisation des émissions.

La conférence de Berlin : le passage aux quotas

Peu avant la conférence, Khôl négocie avec son industrie l’absence de taxes. Il n’a donc qu’un objectif : pas de taxes. L’Allemagne s’engage en revanche à réduire ses émissions de 25 %. Pour quelle raison ? Parce que la restructuration de l’appareil de production de l’Allemagne de l’est et la substitution du charbon par le gaz dans leur système électrique leur permettent d’atteindre cette réduction sans difficulté. Les français montrent qu’ils peuvent en faire autant et s’engagent sur moins 20 %. A partir de ce moment là, c’est politiquement terminé : les deux principales puissances européennes se sont engagées, cela signifie que l’on peut faire des quotas.

Persuader que les européens négocieraient des taxes, l’administration Clinton ne disposait d’un mandat que sur la négociation des taxes. Si bien qu’il leur a fallu téléphoner en pleine nuit à Washington pour faire modifier leur mandat. Ils ne sont pas hostiles aux quotas car ils se disent que comme il est impossible de savoir combien les quotas coûteront, aucun pays ne s’engagera sans qu’un système d’échange ne soit prévu. Ils peuvent donc présenter cela comme du market mecanism et comme une possibilité de faire du business. Alors qu’ils ne l’avaient pas voulu, ils ont déjà le schéma de Kyoto en tête.
L’impossibilité de trouver un accord entre 1997 (Kyoto) et 2001 (Marrakech)

Il est relativement simple de comprendre pourquoi aucun accord n’est trouvé entre 1997 et 2001 : comme pour Berlin et pour Kyoto, les européens ne parviennent à s’accorder ni sur les permis d’émissions négociables, ni sur les taxes et ne présentent aucune proposition concernant les politiques et mesures. Les allemands sont nécessairement contre les permis d’émission négociables puisqu’ils ont signé des accords volontaires, c'est-à-dire des permis d’émission gratuits, avec leur industrie. De plus, toute une idéologie se mobilise contre les permis d’émission négociables assimilés à une marchandisation de l’environnement. On active, pour protéger l’industrie allemande, les réflexes de gauche contre le marché afin de reculer l’échéance d’une réelle négociation avec les américains. Cela donne lieu à ce qu’on appelle la contrainte de la supplémentarité. Il s’agit en fait de réhabiliter l’idée du marché en lui imposant une contrainte supplémentaire : chaque pays ne pourra importer qu’un certain pourcentage de ses abattements pendant trois ans. Cette contrainte est pour les américains inacceptable. Elle constitue de plus une absurdité car elle est incalculable. Comment connaître ce qu’un pays peut importer alors qu’on ne connaît pas encore ce qu’il peut abattre chez lui ? Cette querelle a été capable de ralentir les négociations durant 3 ans et nous a empêchés de trouver un accord avec l’administration Clinton.
Nous avons failli trouver un accord sur un point : Bush disant du protocole de Kyoto qu’il forçait le peuple américain à aller au travail à pieds, nous avons proposé un prix plafond (safety valve) qui permettrait de stabiliser les prix du marché lorsqu’ils deviennent trop élevés. Cette solution était idéale : elle convenait aux pays en développement qui pouvaient profiter, sous forme d’investissements, de l’argent collecté ; elle satisfaisait les américains et les européens. Malheureusement, par manque de dialogue avec les pays en développement, l’Europe n’est pas parvenue à débloquer la situation. Le nucléaire était, de plus, de nouveau visé puisque l’Allemagne refusait de signer un accord sur le développement qui ne soit pas intrinsèquement propre, sous entendu sans nucléaire. Le nucléaire constitue encore aujourd’hui un problème majeur en Europe et tant qu’il ne sera pas traité, aucun accord ne pourra être trouvé.
Et demain…
Je pense que les négociations futures devront porter un système de quotas car nous avons besoin de signaux et d’objectifs tangibles. Néanmoins, afin d’être en mesure d’évaluer le coût financier de ces quotas, il faut les compléter par un système de prix plafonds. Techniquement, les économistes sont en mesure d’écrire le genre d’accord qui pourrait être accepté par tous. Les problèmes de fond ne sont donc pas techniques mais politiques.
Le sénat américain a signé peu avant Kyoto une résolution selon laquelle ils ne ratifieront aucun accord où les pays en développement ne participeraient pas à l’effort. Cette résolution peut vous sembler cynique mais elle tient en fait à la différence entre les quotas et les taxes. Les taxes permettent de conserver dans le pays les revenus générés. Les quotas permettent à des industriels d’aller s’installer dans des pays qui ne seraient pas contraints. Donc si tous les pays ne sont pas engagés dans le processus, cela entraîne nécessairement un déséquilibre du système. Aucun accord ne pourra être signé sur les quotas, s’il n’y a pas un minimum de certitudes sur la parité des efforts. Les pays en développement exigent quant à eux que la question du droit fondamental à l’allocation de permis d’émission soit résolue.
Pour résoudre l’ensemble de ces difficultés, il suffirait de :

  • proposer aux pays en développement une target binding (si il font mieux, ils sont récompensés ; si ils font moins, ils ne sont pas punis) ;

  • faire des accords sectoriels reconnus par les Etats ;

  • redéfinir les mécanismes de développement propre pour qu’ils ne portent pas seulement sur des projets mais sur des programmes ;

  • compléter le système de permis d’émission par des systèmes d’encadrement des prix.


De quoi la réussite des négociations futures va-t-elle dépendre ? Il faut tout d’abord admettre que nous sommes vraiment résolus à agir (personnellement, je n’y croirai que lorsque nous accepterons de payer 5 euros par tonne de carbone pour notre essence).

L’autre question est celle-ci : pour quelles raisons les pays en développement accepteraient-ils d’entrer dans le système ? Tout simplement en raison de leur inquiétude sur les conséquences du réchauffement climatique pour eux. Ils entrevoient qu’il leur faut éviter les pièges du développement intensif et sont très conscients des problèmes de sécurité énergétique.

A titre d’exemple, nous avons travaillé en collaboration avec les chinois pour leur fournir des scénarios sur l’évolution de leur PIB en fonction d’hypothèses plutôt optimiste ou pessimiste. Selon le scénario pessimiste, la Chine perd un peu de son PIB après un premier choc qui est relativement facilement absorbé. En revanche, si un second choc se produit (en raison d’un prix très élevé du pétrole, d’infrastructures très intensives en consommation énergétique et d’une épargne de seulement 15 à 20 % du PIB), la Chine sait qu’elle « va droit dans le mur » au niveau énergétique. Les pays en développement ont donc un véritable intérêt à rentrer dans le système.
Notre intérêt commun serait de compléter Kyoto par l’invention de mécanismes financiers (une sorte de plan Marshall) qui permettent, dans les 3 ans à venir, de rediriger un maximum d’investissements vers les infrastructures (énergétiques, de transport, et d’habitat) des pays en développement afin que ces pays ne soient pas, dans 20 ans, piégés par des sociétés très intensives en carbone. De tels mécanismes pourraient avoir un effet équilibrant pour l’économie mondiale car cela inciterait les chinois à investir dans leur pays plutôt qu’aux Etats-Unis, diminuerait les flux de capitaux et donc l’agressivité sur les marchés.

Questions / réponses


  • Votre raisonnement peut-il s’appliquer plus localement, en France par exemple, pour nos parcs d’habitats dispersés ? N’est-ce pas exactement la même chose d’investir sur le transport et l’habitat pour éviter le piège énergétique ?

Bien sûr. On a besoin d’un système où il y a un prix du carbone, mais cela n’est pas suffisant pour faire pivoter l’investissement dans les transports.

  • Comment expliquer qu’il n’y ait pas plus de décision unilatérale de taxer par des pays qui décideraient d’être vertueux parce qu’ils ont intérêt à le faire ? Quels mécanismes peut-on proposer pour gérer le problème de non linéarité des taxes ?

Nous avons besoin d’un prix unique du carbone à l’échelle internationale pour les industries lourdes exposées internationalement mais elles ne représentent que 2 à 3 % du PIB. Nous ne ferons pas pivoter uniquement avec le prix du carbone des secteurs comme l’aérien, les transports, etc. Il faudra jouer sur d’autres paramètres comme le prix du logement par exemple. Si nous souhaitons éviter l’explosion urbaine, nous taxerons plus l’essence mais nous nous arrangerons pour que la politique immobilière permette aux populations économiquement faibles de récupérer au niveau de l’immobilier ce qu’elles perdent au niveau de l’essence. Ce genre de mécanisme dynamique est à regarder de près. Je ne crois pas que l’on doive traiter les transports de la même manière que le reste car ils dépendent de variables de commande qui ne se résument pas au seul prix du pétrole. Je trouve à ce titre qu’il est dangereux que l’Europe s’apprête à traiter indistinctement le transport aérien et l’industrie dans son système. S’il y a un prix unique à l’échelle mondiale, il ne doit en revanche pas y en avoir au niveau national : le prix du transport doit être distingué.

Pourquoi les pays ne taxent-ils pas ? Parce que les pays ne sont pas gouvernés en fonction de l’intérêt bien compris mais en fonction de peurs. D’autre part, nous sommes historiquement passés du moment où les écologistes ne voulaient pas de taxes, au moment où tout le monde s’est mis à croire que les taxes étaient une idée d’écologiste. Il faudrait que les taxes soient portées par un ensemble de gens parmi lesquels les syndicats et pas seulement par des écologistes.

  • Quel est le rôle et comment réagit l’OPEP par rapport à ces négociations et aux différents scénarios ?

Rien n’est plus politique que le prix du pétrole. L’Arabie saoudite est un pays vide car nous avons eu l’idée intelligente de séparer une ressource majeure de là où il y a de la population. L’Arabie saoudite est un pays que tout le monde aurait envie d’envahir. Elle sait donc qu’elle a besoin du monde occidental pour se conserver. L’Arabie saoudite et les autres pays de l’OPEP interviennent dans le G77. L’Arabie saoudite ne souhaite pas trop qu’un système se mette en place car elle ne serait pas du côté des gagnants. En fait cela lui indiffère un peu car une baisse de ses ventes signifie seulement qu’elle touchera sa rente plus tard. Elle arrivera toujours à être une source de blocage : alors que nous avions réussi à convaincre que la contrainte de la supplémentarité portée par les écologistes était une absolue absurdité, c’est l’Arabie saoudite qui a dit que cette contrainte constituait une marque de respect pour les pays pauvres. Elle jouera comme ça tant qu’elle sera associée au G77 c'est-à-dire tant qu’on n’aura pas dit aux chinois et aux indiens de jouer avec nous.

  • Pourriez-vous expliciter le problème du nucléaire en Europe ?

Cela fait partie des problèmes que nous sous estimons profondément. Je ne suis pas un défenseur du nucléaire en France. Pourtant, dès que je prends la parole devant les allemands et les danois, je passe pour un nucléariste fou. Trop de personnes croient qu’un jour les allemands vont se convertir parce que nous avons raison. Mais les allemands pensent le contraire. Ils ont industriellement intérêt à rester sur leur position car ils ont plus investit que nous sur d’autres filières que le nucléaire. Il n’y a certes pas que l’Allemagne mais elle joue un rôle leader dans la formation des esprits. En France, nous avons admis l’idée que l’Allemagne était plus propre que nous. A cause de cela, la France perd toutes les batailles diplomatiques environnementales depuis 30 ans même quand elle a raison.

Tout le monde à l’air de considérer comme un principe normal le fait que l’Europe arrive à la table des négociations en disant qu’elle réalisera moins n %. Je ne suis pas convaincu que cela marchera avec les américains et les chinois. L’Europe est trop tournée vers elle-même et elle est porteuse d’une approche morale : elle dit qu’il faut faire quelque chose. On ne peut pas convaincre avec une approche morale. L’Europe en se polarisant sur des quantités et sur la vertu risque de masquer des problèmes dont je crois qu’ils sont centraux : le nucléaire, les chinois et les indiens. Si nous nous y prenons mal, les américains négocieront avec les indiens et les chinois sans nous.

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