Résumé : les carrières des hauts fonctionnaires français sont, plus que dans d’autres pays, marquées par l’importance de la formation initiale et de certaines grandes écoles (Ecole Nationale d’Administration, polytechnique, etc.





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Marc Loriol, « La carrière des diplomates français : entre parcours individuel et structuration collective », SociologieS [En ligne], Théories et recherches, mis en ligne le 02 juin 2009, URL : http://sociologies.revues.org/index2936.html

La carrière des diplomates :

entre parcours individuel et structuration collective

Résumé : les carrières des hauts fonctionnaires français sont, plus que dans d’autres pays, marquées par l’importance de la formation initiale et de certaines grandes écoles (Ecole Nationale d’Administration, polytechnique, etc.). Au ministère des affaires étrangères cohabitent des diplomates issus de l’ENA avec d’autres venus de formations plus spécifiques. Bien que pouvant prétendre aux même types de postes, l’observation montre que leurs parcours ne seront pas tout à fait identiques. L’ensemble des postes et des affections possibles forme un espace social socialement hiérarchisé et enjeu de luttes internes. Dans cet espace social, la réputation acquise au sein de filières de spécialisation, les arbitrages personnels pour concilier vie professionnelle et vie privée, l’accès aux emplois les plus prestigieux et valorisés sont imbriqués de façon circulaire. Au fur à mesure de leur parcours, les diplomates développent une identité professionnelle spécifique et construisent des arrangements familiaux capables de soutenir leur engagement au travail. Du fait de l’alternance entre la France et l’étranger et de l’importance du travail de représentation, la carrière des diplomates est en effet particulièrement sensible aux contraintes de la vie privée et des choix du conjoint.
Mots clés : carrière, diplomate, réputation, hiérarchie, ambassade, conciliation famille-travail.

Il a longtemps été d’usage, pour parler du métier de diplomate, d’évoquer la « Carrière ». Celle-ci ayant pour objectif ultime le poste envié et prestigieux d’ambassadeur dans un pays important. Pour la majorité des diplomates, cela reste un horizon désiré pour lequel le parcours à mener afin d’y parvenir et les chances de réussir sont connus des intéressés. Le rapport à la carrière escomptée est indissociable de la plus ou moins grande acceptation de la charge de travail et des arbitrages réalisés avec la vie privée, d’autant plus que la fonction exige, le plus souvent, des expatriations répétées.

D’après Jean-Michel Eymeri (2006) les carrières des hauts fonctionnaires français, par rapport à leurs homologues européens, se caractériseraient par l’importance de la formation initiale et la sélection opérée par l’Ecole Nationale d’Administration (ENA) et l’école Polytechnique. Avoir un bon rang dans le classement de sortie de l’ENA, notamment, agit comme un avantage initial pour espérer occuper en fin de parcours les emplois les plus prestigieux. Le cas des agents du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) est intéressant dans la mesure où coexistent différents modes de recrutement ouvrant, en théorie, aux même types de carrière.

Les principales voies d’accès aux emplois de catégorie A1 sont l’ENA, d’où sortent les conseillers des Affaires étrangères du cadre général intégrant le Quai d’Orsay (7 postes en 2006), le concours pour l’accès à l’emploi de conseiller des Affaires étrangères du cadre d’Orient (13 postes au titre de 2005), celui pour l’emploi de secrétaire des Affaires étrangères du cadre général (17 postes au titre de 2005), le concours pour l’accès à l’emploi de secrétaire des Affaires étrangères du cadre d’Orient (4 postes en 2005), les IRA pour les secrétaires des Affaires étrangères d’administration (1 poste en 2005)2.

Si les données objectives issues de l’Annuaire diplomatique montrent l’importance croissante des caractéristiques initiales en début de parcours (notamment le passage par l’ENA), elles ne disent rien des choix de carrière effectués en fonction de ces opportunités différentielles ni des arbitrages réalisés entre carrière professionnelle et familiale. Les carrières au MAEE sont, pour une part, déterminées par les règles habituelles d’avancement et d’ancienneté dans les différents corps et grades de la fonction publique. Toutefois, différentes variations peuvent être observées par rapport à ce principe général : avancement plus ou moins rapide suivant la notation ; possibilité de se faire remarquer en bien ou en mal par un supérieur hiérarchique ou un responsable politique ; différences de prestige, de confort, de pouvoir3 ou de rémunération entre les postes, les pays, etc. Plus on approche du haut de la pyramide, plus la rareté des beaux postes et la proximité du politique imposent des règles moins formelles, une gestion plus individualisée des carrières.

Cet article4 étudie la carrière comme une construction sociale dans laquelle le parcours de l’agent est replacé dans un processus collectif lié aux modes de gestion et d’organisation du MAEE, aux arrangements familiaux, au poids des corps et des solidarités liées au concours d’entrée, etc. Réussir sa carrière nécessite la construction d’une réputation, de compétences spécialisées, de réseaux relationnels, des investissements et des sacrifices variables suivant l’origine et le parcours. Il faut parfois « être prêt » à accepter, avec de courts délais de réflexion, des postes géographiquement éloignés ou demandant une très grande disponibilité (comme un poste en cabinet ministériel), ce qui suppose des arrangements familiaux différents suivant l’âge ou le sexe. Le nombre de postes occupés n’est pas toujours une variable significative. Les plus « mobiles » (géographiquement et dans les fonctions exercées) ne sont pas forcément ceux qui ont les plus beaux parcours5. Carrière et expatriation ne prennent pas le même sens ni la même forme, par exemple, suivant la formation d’origine (entrée par l’ENA en interne ou externe, le « grand » ou le « petit » concours d’Orient, les IRA6, etc.) ou selon le type de spécialisation (carrière bilatérale, multilatérale, consulaire ou gestionnaire7).

Au-delà de l’avantage initial apporté par la formation d’origine et le premier poste occupé, la carrière est largement déterminée par la capacité à construire un réseau et à bâtir une réputation, ce qui peut prendre des formes différentes suivant la spécialité ou la filière plus particulièrement suivie et peut être plus ou moins facilité par les contraintes d’ordre familial.

1) Faire une belle carrière

Quels sont les critères et les conditions qui favorisent l’accession aux postes les plus prestigieux de la carrière diplomatique ? Grâce à l’Annuaire diplomatique, il est possible de mettre au jour un certain nombre de régularités. Dans l’annuaire 2006, 36 postes considérés par nos interlocuteurs comme les plus « prestigieux » et « importants » ont été sélectionnés. Deux cas concernent des non-diplomates et ne nous intéresseront pas ici.

Sur les 34 personnes étudiées, 24 ont fait l’ENA (Ecole Nationale d’administration) et dix seulement sont entrées par un des deux concours d’Orient (concours spécifique aux Affaires étrangères)8. L’ENA est donc un « atout » pour accéder à un « beau poste ». La carrière est en outre plus rapide pour ceux qui ont fait l’ENA, par rapport à ceux entrés au concours d’Orient, puisque l’ancienneté moyenne — dans notre panel de « beaux postes » — de ceux qui ont fait le parcours type IEP puis ENA est de 28,3 ans, celle de ceux qui ont fait l’ENA avec une autre formation de 26,7 ans, contre 33,5 ans pour les Orients.

Les Orients ont en effet occupé en moyenne beaucoup plus de postes à l’étranger (7,6) que les IEP/ENA (4,3) ou que les autres ENA (4,8) ; comme si, pour accéder à un « beau poste » quand on n’est pas énarque, il fallait davantage faire ses preuves par la réussite à l’étranger. Par contre, les énarques sont plus souvent passés par des cabinets ministériels, la présidence de la République ou des fonctions interministérielles : 1,5 passage en moyenne pour les IEP/ENA, 1,1 pour les autres ENA et 0,7 pour les « Orients ». On peut penser que le passage par l’ENA, surtout après Sciences Po, favorise la constitution de contacts et de réseaux en dehors du MAEE, lesquels, à leur tour, peuvent augmenter les chances de se faire appeler dans une fonction plus politique (cabinet interministériel, présidence), remarquer par un responsable politique important et, éventuellement, recevoir en retour une promotion plus rapide.

Les premiers postes occupés sont aussi importants. À l’Administration centrale, les énarques de notre échantillon avaient, le plus souvent, débuté par des postes dans des directions gestionnaires ou généralistes (Économie et finance, Personnel, etc.), tandis que les Orients avaient plutôt commencé dans des directions géographiques. À l’étranger, les premiers postes occupés par les énarques étaient généralement plus prestigieux (Washington, Moscou, à la RP auprès de la CE ou de l’ONU), que ceux des Orients (plus souvent nommés dans un pays moins important). Les premiers postes ont ainsi permis plus ou moins facilement de constituer un réseau intéressant, de se faire remarquer par des diplomates importants et influents.

Les carrières les plus rapides, les plus « cohérentes » et les plus « brillantes » sont celles d’énarques qui ont très tôt su se constituer une spécialisation, notamment en multilatéral auprès de l’Union Européenne (UE). Par exemple, le directeur de la Coopération européenne a été au cabinet du ministre délégué aux Affaires européennes, puis deuxième conseiller à la représentation permanente (RP)9 auprès de l’UE. Ses passages par Washington en début de carrière et Rome avant d’être directeur, à quarante-quatre ans, de la Coopération européenne peuvent être vus comme renforçant ses compétences politiques et multilatérales. Autre carrière rapide, celle du directeur de cabinet du ministre des Affaires européennes : à quarante-et-un ans, après avoir été conseiller technique auprès du ministre délégué aux Affaires européennes et avoir occupé quatre postes à la RP auprès de l’UE. Son seul poste bilatéral est un poste de deuxième conseiller à Varsovie, mais la Pologne est un des piliers des « nouveaux entrants » dans l’UE ; cette expérience semble cohérente avec ses autres affectations. Enfin, le représentant permanent auprès de l’UE, a commencé sa carrière à la direction des Nations Unies et des organisations internationales. Il est ensuite conseiller technique au cabinet du ministre du Commerce extérieur, puis premier secrétaire à la RP auprès des communautés européennes (ancien nom de l’Union Européenne avant 1986), avant d’être détaché un an auprès du ministère du Commerce extérieur, puis d’occuper un poste interministériel pour les questions de coopération économique européenne. Il sera également représentant permanent adjoint auprès de l’UE et directeur de la Coopération européenne. Sa seule « escapade » est un poste de premier conseiller à Rome, une grande capitale européenne. De même, sa spécialisation sur le commerce extérieur ne peut être qu’un atout dans son parcours. À cinquante ans, il devient représentant permanent auprès de l’UE. D’après un observateur américain de la diplomatie française (Cogan, 2005), les énarques les plus brillants seraient envoyés en priorité vers des carrières auprès de l’UE, conséquence de la volonté de la France de rester une grande puissance internationale par le biais de son influence en Europe.

Les Orients de notre échantillon occupent quasi exclusivement des beaux postes bilatéraux. Ils ont plus que les énarques des parcours variés avec parfois des « détours » et des changements, dont la cohérence est moins évidente. Ainsi, l’ambassadeur au Japon (à cinquante-neuf ans) a connu dix postes à l’étranger (Japon à trois moments différents de sa carrière, Philippines, Vietnam, Inde, Cambodge, Zaïre, Côte d’Ivoire et Libéria). En poste dans des pays en guerre ; cinq fois ambassadeur, doté d’une expérience consulaire, il a conquis ses gallons sur le terrain ; mais il s’adaptera mal à ses nouvelles responsabilités au Japon (trop de protocole, pas assez d’action) et demandera à partir au bout de deux ans avant de connaître de nouveaux déboires à Madagascar où il sera récusé par les autorités locales. Un parcours accidenté peut être un facteur de fragilisation.

L’ambassadeur en Italie présente quant à lui un parcours plus maîtrisé, bien que long et coûteux en investissement personnel. Ambassadeur de France en Italie à soixante-trois ans, il a connu neuf pays étrangers différents (Jordanie, Yemen, Syrie, Maroc, Égypte, Tchad, Irak, Tunisie et Italie), la maîtrise de l’Arabe l’ayant fait accéder à une relative cohérence géographique (il a logiquement été directeur d’Afrique du Nord et du Moyen-Orient). Lui aussi a connu des pays en guerre. Une belle ambassade comme celle de Rome apparaît bien comme une « récompense », en fin de carrière, pour les services rendus.

Le rôle du concours d’entrée est confirmé par une autre investigation, non pas sur les beaux postes, mais sur le destin d’une même promotion. Sur un échantillon d’une trentaine d’agents de catégorie A entrés la même année au ministère des Affaires étrangères (1979), la progression des agents issus de l’ENA est plus rapide que celle de leurs collègues.

Les diplomates issus des IRA sont les moins bien lotis. Dans nos entretiens, ils sont aussi les plus amers, tel ce Conseiller des Affaires étrangères : « Les énarques, s’ils font des bêtises, ils sont mal vus de leurs collègues, il y a une sorte de jugement par les pairs, ils sont comme dans un ordre de chevalerie, quand ils font des bêtises, ils sont mal vus par leurs pairs, mais ça ne les empêche pas de faire carrière, c’est plus ou moins brillant, mais ils arrivent toujours à être ambassadeurs » (ce qui n’est pas toujours exact). Pour beaucoup, y compris des énarques, L’ENA ne prépare pas spécialement au métier de diplomate mais aurait surtout une fonction de sélection : « formation très générale » ; « machine à classer plus qu’école transmettant des compétences précises ». Ce type d’autocritique se retrouve également parmi les énarques d’autres ministères (Eymeri , 2001).

Ce système élitaire induit des phénomènes d’embouteillage au sommet de la pyramide, de concurrence entre les individus et les « corps » (énarques et Orients) et un moindre intérêt pour les « petits » postes. Cette situation peut favoriser, d’après nos entretiens, un « surinvestissement » (conduisant à négliger la vie privée) dans les postes les plus exigeants et une démotivation (qui entraîne parfois un repli sur la vie privée) dans les postes les moins valorisés.

2) L’importance de la réputation, des réseaux dans les affectations

Le MAEE édite, chaque année sur son Intranet (Diplonet) une liste des postes vacants appelée « Transparence » qui permet aux agents d’émettre des vœux d’affectation, classés par ordre de préférence. C’est normalement en fonction de ces vœux que les « affectataires » de la DRH parisienne proposent une mobilité. Mais les entretiens et l’observation montrent que les agents sont conscients que tous les choix théoriquement possibles en fonction de leur grade ne sont pas en pratique également accessibles. Le parcours est souvent décrit en terme d’opportunités, de relations, de moments qui leur ont permis d’avoir « la chance » d’être là où ils sont ou de « résignation », les agents ayant accepté une affectation qui n’était pas au départ leur premier ou même deuxième choix. Ce qui est d’autant plus mal vécu que souvent ils estiment avoir fait preuve de « réalisme » en privilégiant des postes qui leur semblaient à leur portée ou peu demandés. Ces agent « résignés » ont le sentiment que les affectataires n’ont pas tenu compte de leurs vœux ou qu’un candidat pas plus qualifié qu’eux leur a été préféré du fait de ses « relations ». Certains évoquent même la notion de « société de cours » pour décrire le fonctionnement interne de ce marché du travail fermé10.

Facteur de variabilité parfois dénoncé dans les carrières, les « interventions » font l’objet de jugements nuancés. Pour certains agents, la nécessité de travailler en commun, surtout dans les postes diplomatiques, justifie le fait que les supérieurs privilégient les collaborateurs dont ils ont déjà pu apprécier le travail, les compétences et le caractère. Il y aurait là une forme de reconnaissance du mérite, plus fiable que la notation administrative, pas toujours explicite ni très sincère (« Il faut du courage pour dire ouvertement du mal et tout le monde n’en a pas. », Ministre plénipotentiaire). Cependant, les interventions ne sont pas toujours acceptées par la DRH et cela peut devenir un sujet de conflit, comme l’évoque ce directeur : « J’ai eu un conflit de plusieurs mois avec la direction des Ressources humaines : il fallait remplacer un sous-directeur et j’avais trouvé un spécialiste, disponible, ici à Paris, qui s’ennuyait là où il était et qui voulait ce poste et qui avait de l’expérience dans le domaine et on me l’a refusé parce qu’il n’avait pas le grade. »

La complexité des processus d’affectation et de gestion des carrières tient aussi à la difficulté, pour l’administration centrale, de contrôler le travail fait dans les postes. Le recours à des indicateurs de plus en plus nombreux (nombre de télégrammes, de personnalités reçues…), ne peut suffire à assurer le pilotage d’une activité qualitative. Dans son étude sur les conglomérats, ce qu’il appelle la « structure divisionnalisée », Henry Minztberg (1988), montre que le siège, pour contrôler des filiales nombreuses et spécialisées, doit recourir à un système standardisé et souvent quantifiable de mesure de la performance11. Ce système possède selon lui plusieurs limites : oubli de ce qui n’est pas mesurable, faible incitation à l’innovation, aveuglement et irresponsabilité face aux conséquences sociales des choix réalisés, etc. Ces problèmes sont encore plus prononcés dans le cas des services publics dont la vocation n’est pas de produire un bien ou un service marchand.

La « solution », pour échapper à ce dilemme du contrôle est de nommer, à la tête de chaque filiale un responsable qui aura la confiance totale du siège, dont ont peut être persuadé qu’il aura intériorisé les buts et les valeurs de l’organisation. Pour revenir au cas des ambassadeurs, cela signifie, par exemple, le recours à la connaissance interpersonnelle, aux réseaux de confiance (souvent fondés sur une origine scolaire partagée) dans l’évaluation des réputations, à la proximité idéologique ou politique, etc. Quand il n’y avait qu’une dizaine d’ambassades et que tous les ambassadeurs étaient issus du même milieu social, cela était plus aisé. Aujourd’hui, avec 156 ambassades, 17 représentations et 98 postes consulaires, un recrutement légèrement diversifié, les choses sont plus complexes.

Les réseaux, l’interconnaissance, les recommandations et la nature du parcours effectué restent des moyens, pour la hiérarchie, de s’assurer une certaine conformité. Comme l’a montré Robert Jackall (1988) à propos des dirigeants d’entreprise, un parcours qui conduit à se confronter régulièrement à des cas de prises de décision importantes et complexes dans le sens voulu par les dirigeants et conformes au but de l’organisation favorise une intériorisation des positions officielles et garantit une certaine loyauté. Les travaux sur l’évaluation de la « qualité » du service rendu dans le cas de tâches complexes (par exemple Lucien Karpic, 2007, sur les avocats ou Christine Musselin, 2008, sur les universitaires) ont montré comment l’incertitude, en l’absence d’évaluation simple sur des critères univoques et objectivables, pouvait être réduite par le recours aux réseaux d’interconnaissance, à des personnes de confiance, pour recueillir leur avis sur le candidat. Les entretiens que nous avons menés montrent bien l’importance des « recommandations » de personnes respectées et reconnues dans le ministère pour l’accès aux postes difficiles ou délicats (conseiller ministériel, prise en charge d’un pays ou d’un dossier sous les feux de l’actualité, etc.). Il s’agit, dans le parcours professionnel, de se constituer un « capital social », « de se faire repérer », mieux encore, « de se faire demander ». « Pour deux postes à peu près équivalents, on m’a toujours dit : choisis le chef de poste, pas le pays » explique un conseiller des Affaires étrangères.

Les « qualités » attendues par les supérieures sont variées : disponibilité, capacité d’adaptation, facilités relationnelles, initiatives personnelles doivent être contrebalancées par l’esprit d’équipe, le respect de règles non écrites et d’une certaine conformité (y compris dans la façon de parler, de s’habiller), un esprit de synthèse. Certaines de ces dimensions peuvent difficilement faire l’objet d’une évaluation formelle et standardisée. C’est pourquoi, pour beaucoup de hauts diplomates (directeurs, ambassadeurs, etc.) rencontrés l’évaluation informelle, par la bande, serait un mal nécessaire. Les qualités attendues par les supérieurs peuvent être contradictoires : un jeune diplomate brillant, volontaire et très actif peut aussi être perçu comme trop individualiste, doté d’un caractère difficile. Dans certains cas, notamment en poste, un collaborateur moins percutant, mais au bon caractère sera préféré. L’équilibre à trouver entre les deux n’est jamais donné d’avance et celui qui veut être bien vu doit pouvoir sentir à quel moment il peut se mettre en avant, s’affirmer et à quel moment il doit faire preuve d’un plus grand conformisme. Le jugement sera forgé de façon différente suivant les agents, leurs caractéristiques personnelles (âge, sexe, hexis corporelle…), leurs ambitions, leur destin probable, le poste envisagé12 ; etc.

Pour être « appelé » ou « demandé », il faut donc se construire une réputation, ce qui demande un investissement constant devant lequel tous les agents ne sont pas à égalité. Une jeune conseillère qui envisage de fonder une famille dit ne pas savoir si elle pourra continuer sa carrière aux Affaires étrangères : « L’évaluation, il n’y a pas que ça, c’est un travail au quotidien. Une réputation, ça met la pression, tout le temps : si vous avez une bonne réputation, il faut la maintenir, si vous n’en avez pas, il faut la construire, si vous avez une mauvaise réputation, il faut à tout prix la corriger… Vous êtes tout le temps sous pression ! »

La réputation dépend également d’éléments que l’agent ne maîtrise pas : « La reconnaissance, c’est plus lié au service qu’à mon poste. Donc, moi j’ai l’impression plutôt que ce qu’on fait, enfin ce que je fais est bien pris en compte. C’est un service qui a plutôt une bonne image » (conseiller des Affaires étrangères).

La construction d’une réputation, à la fois collective et individuelle, se fait donc dans les réseaux avec lesquels l’agent a été en contact lors de sa carrière, ce qui renforce les effets de filière : « Les gens se connaissent dans leur filière et souvent ça a un effet, je veux dire, on commence sa carrière dans une filière, puis on va faire autre chose et puis on est rattrapé au 3e ou 4e poste, parce qu’on se souvient de vous, on se dit ‘‘machin, il connaît bien le sujet, donc on va le nommer là’’, donc ça se fait plus par réputation… par filière, par réputation ensuite, ‘‘machin, oh oui, machin, c’est un bon, il a bien travaillé, ah oui, machin, il était à Washington donc c’est qu’il est solide’’ ou alors ‘‘oui, machin, c’est vrai, il a été à Oulan-Bator, donc c’est mauvais signe !’’ Voilà, ça fonctionne plutôt comme ça, en fait, moi, je vois comment se font les recrutements ici, quand il y a des rotations, en fait, on aspire des gens d’autres directions qui travaillent avec nous, dont on s’est aperçu qu’ils travaillaient bien ; s’ils veulent changer, on leur dit ‘‘ben pourquoi vous viendriez pas chez nous ?’’. Parce que voilà, on a repéré qu’ils étaient bons, mais ça ne repose pas sur… une évaluation formelle ou sur le fait qu’on dise ‘‘ah oui, lui, il a toujours rempli ses objectifs’’ c’est pas ça » (conseiller des Affaires étrangères).
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