La cop 17, l’Afrique du Sud et l’afd





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La COP 17, l’Afrique du Sud et l’AFD
L’Afrique du Sud compte parmi les 20 plus importants émetteurs de gaz à effet de serre au niveau mondial et comptabilise près d’un quart des émissions de CO2 d’Afrique subsaharienne, la moitié de ses émissions provenant de sa production électrique. Le changement climatique est ainsi un enjeu majeur pour le pays. Cette année, la 17ème Conférence des Parties sur le Climat (COP 17) se tiendra à Durban du 28 novembre au 9 décembre 2011.


  1. Un bref historique des COP .


La Convention-Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique (CCNUCC) a été négociée et signée à Rio, lors du sommet de la Terre en 1992. Son objectif est de « stabiliser la concentration des gaz à effet de serre (GES) dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du climat ». Depuis 1995, la Conférence des Parties (COP), qui est l’organe de décision de la CCNUCC rassemblant des représentants de chaque pays signataire de la convention, se réunit chaque année afin de prendre de nouvelles décisions pour atteindre l’objectif déterminé.

Le Protocole de Kyoto, négocié lors de la COP 3 en 1997 et entré en vigueur en 2005, renforce cette Convention en fixant des objectifs de réduction des émissions de 6 GES de -5% par rapport à 1990. Ce protocole engage 39 pays (développés ou en transition) sur la période 2008-2012.
La COP 17 s’inscrit dans un cycle de négociation ouvert lors de la COP 15, à Copenhague :
Avant la COP 15 : Depuis 1995, la prise de conscience collective de l’existence d’un réchauffement planétaire dû à l’émission de GES a été progressive. Si l’ensemble des pays reconnait la nécessité de limiter nos émissions de GES, les questions portent désormais sur la manière d’y parvenir. Plusieurs enjeux majeurs apparaissent : l’intégration des Etats-Unis et de la Chine, premiers émetteurs mondiaux, à cette démarche de réduction des émissions, la fixation d’objectifs aux pays émergents et en développement, tout en reconnaissant leur droit au développement et le principe de responsabilités communes mais différenciées. La nécessité de mettre en place des objectifs plus ambitieux est partagée, afin d’effectivement limiter les effets des émissions de GES. La communauté scientifique préconise, pour ne pas dépasser une augmentation de la température du globe de 2°C par rapport au niveau préindustriel, une réduction des émissions de 50% en 2050 par rapport au niveau de 1990. Pour l’instant, aucun pays ne s’y est engagé.
La COP 15 à Copenhague : L’enthousiasme initial suscité par la COP 15 à Copenhague (47 000 inscrits, 119 chefs d’états présents) a laissé place à une perte de confiance dans le processus de négociation de type onusien. En effet, l’accord de Copenhague n’est pas un accord au sens formel du terme, mais plutôt un texte dont l’UNFCC a pris note et qui a été reconnu par 139 pays (sur 194). L’accord fait état d’avancées concernant le changement climatique dans plusieurs domaines, notamment en matière de finance (Fast Start, Fonds Vert), de lutte contre la déforestation (REDD+) ou encore de reconnaissance que l’élévation de température devrait être limitée à 2°C par rapport à l’ère préindustrielle. Cependant il reste des lacunes à combler telles que l’adoption d’objectifs contraignants et ambitieux en termes de réductions d’émissions et notamment de la part des pays développés et des « grands » émetteurs émergeants.
La COP 16 à Cancún : Elle avait pour ambition de redonner confiance dans le processus de négociation par consensus, et d’obtenir ainsi un accord ambitieux reconnu par l’ensemble des pays négociateurs. La présidence mexicaine de la COP 16 a été unanimement saluée pour sa capacité d’intégration et d’organisation des débats. Cancún a rempli ses objectifs tant sur la forme, en aboutissant à un accord qui fut soutenu par 193 pays, (seule la Bolivie s’y étant opposée), que sur le fond en prenant acte, par effet de cliquet, de diverses avancées de la COP 15 (Fonds Vert, REDD+ notamment). Il conforte à la fois le rôle de la science en reconnaissant l’objectif des 2°C mais aussi les fonctions du protocole de Kyoto (Mécanismes de Développement Propre, MDP), sans cependant prendre de décisions sur la 2ème période d’engagement du protocole de Kyoto pour 2012-2017.

  1. La COP 17 à Durban


Les objectifs clés de la COP 17 seront probablement les suivants, en lien avec les négociations des années passées :


  • Des progrès dans la négociation d’une seconde période du protocole de Kyoto, qui prend fin en 2012. Plusieurs sujets techniques sont également liés à ce dossier : le marché carbone, le système MRV (mesure/rapport/vérification), les règles de comptabilisation…

  • Des solutions pour la finance climat, suite notamment aux travaux, d’une part, du comité transitoire chargé d’identifier des architectures possibles pour le Fonds Vert, dont Manuel Trevor, ancien ministre des finances sud africain et actuellement ministre du plan, est un des 3 co-présidents et, d’autre part, du comité technique, auquel participe l’AFD.

  • Des résultats tangibles sur le sujet de l’adaptation, ensemble d’initiatives visant à réduire la vulnérabilité aux conséquences du changement climatique. Cette thématique est fortement mise en avant par le groupe de négociation africain, auquel participe l’Afrique du Sud.


La présidence de la COP 17 sera assurée par la Ministre des Relations Internationales et de la Coopération (DIRCO), Ms Maite Nkoana-Mashabane, tandis que la Ministre des Affaires Environnementales (DEA), Edna Molewa, sera chargée de représenter la délégation sud africaine et donc de défendre la position du pays durant les négociations.
Le gouvernement sud africain n’a pour l’instant pas annoncé de position officielle au sujet des négociations de cette année. Un document présentant la position de négociation de la délégation sud africaine, élaboré de manière participative et inclusive au niveau des différents ministères, sera soumis pour validation au conseil des ministres en octobre. Il ne sera pas rendu public avant la conférence.

L’Afrique du Sud a toutefois l’ambition d’obtenir des engagements et accords politiques à l’issue de la conférence, ainsi que des applications opérationnelles des résultats institutionnels obtenus durant la COP 16 de Cancún. L’Afrique du Sud souhaite notamment réaliser ces ambitions politiques à l’échelle de l’Afrique, et travaille donc avec les autres états du continent pour essayer de faire émerger une idée de « COP Africaine ».
Par ailleurs, les ministères sud africains en charge souhaitent organiser une conférence modèle : réalisation d’un bilan carbone de l’évènement, transports verts, électricité provenant d’énergies renouvelables sont des exemples de projets visant à réduire le bilan carbone de la COP elle-même et à monter des projets à long terme pour et par la municipalité de Durban et l’Afrique du Sud.

De plus une importante campagne de mobilisation et de communication grande échelle autour du changement climatique est organisée, afin de développer une « conscience nationale climatique » et d’inclure chaque sud africain dans le processus des négociations.

Ainsi, pour le gouvernement sud africain, la COP 17 se doit d’être verte, inclusive, porteuse d’intégration sociale et devra laisser une trace visible à long terme à Durban et en Afrique du Sud.

  1. La position de différents groupes de négociation


La COP 17 devra être l’aboutissement des négociations sur le climat qui ont eu lieu depuis la COP de Copenhague mais devra aussi poser les bases de la suite du processus de dialogue sur le changement climatique. Or il existe encore des divergences entre les positions des différents pays et blocs de négociation sur les sujets qui seront clés pour Durban. Dans ce processus de discussion, l’Afrique du Sud souhaite mobiliser les pays africain autour d’une position commune sur le climat afin de faire peser le continent dans les débats de Durban. L’aboutissement à un consensus, comme lors de Cancún, reste l’enjeu majeur de la COP 17.
Concernant une éventuelle seconde partie du protocole de Kyoto, soutenue essentiellement par l’Union Européenne, le débat est concentré sur l’engagement des pays en voie de développement ainsi que les BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine, Afrique du Sud) qui, jusqu’alors, n’avaient pas d’objectifs contraignants. L’UE souhaite que les objectifs de chaque pays soient ambitieux, que les grandes économies s’engagent vers des objectifs contraignants et que les réductions effectives d’émission de GES soient auditées de manière plus complète. Les Etats-Unis sont peu enclins à s’engager sur cette deuxième phase, et s’y refuseraient si des objectifs contraignants ne sont pas adoptés par l’ensemble des pays, quel que soit leur critère de développement. Le Japon, le Canada et la Russie se sont prononcés en défaveur d’une seconde partie du protocole de Kyoto, mais proposent des solutions alternatives qui pourraient satisfaire un plus grand nombre. Le groupe des BASIC (BRICS moins Russie) réclame de la part des pays développés des engagements à la fois contraignants et plus ambitieux que jusqu’ici. L’Australie ainsi que la Nouvelle-Zélande ont une position qui se rapproche de celle de l’UE, voulant inclure les grandes économies au sein d’un accord mondial.
Au sujet de la finance climat, deux positions majeures se dessinent. La vision des pays du G77 (coalition de 130 pays en voie de développement défendant leurs intérêts à l’ONU) est celle d’un Fonds Vert contrôlé par la COP, dont le financement serait public et qui fonctionnerait essentiellement sous forme de dons prioritairement alloué au PMA (Pays les Moins Avancés). De l’autre côté les pays développés défendent un Fonds Vert plus indépendant de la COP, avec une plus grande part de financements privés, notamment pour alléger les pressions budgétaires déjà existantes. Le mode opératoire du futur Fonds Vert fait l’objet des travaux d’un « comité transitoire » qui devra rendre ses conclusions lors de la COP 17 à Durban. Deux grandes options sont possibles : une structure de fond multilatéral d’un côté (type Banque Mondiale du climat) et un modèle qui s’appuierait sur les structures déjà existantes (bailleurs bilatéraux, multilatéraux etc..).
Enfin l’Afrique souhaite placer la question de l’adaptation au centre des débats. Les représentants des pays africains, Afrique du Sud en tête, estiment que cette thématique est très souvent oubliée, pénalisant ainsi le continent, qui est en effet vulnérable aux catastrophes naturelles liées aux changements climatiques. La thématique de l’adaptation relevant du très long terme, la progression dans ce domaine est plus lente et contrairement aux actions de mitigation, l’intérêt du secteur privé est faible, du fait d’une rentabilité moindre des actions entreprises. Les négociations devront donc prolonger les accords de Cancún, qui portaient sur la mise en place d’un cadre pour l’adaptation visant à améliorer les connaissances des besoins futurs dans ce domaine ainsi qu’à faciliter la mise en place de plans d’adaptations.


  1. Les enjeux nationaux relatifs au climat


L’Afrique du Sud est un pays à forte intensité énergétique et compte parmi les 20 plus gros émetteurs de gaz à effet de serre (GES) dans le monde en 2008 d’après l’Agence Internationale de l’Energie.
Trois causes principales peuvent être identifiées:

  • L’importance du secteur industriel très consommateur d’énergie,

  • La prépondérance du charbon dans la balance énergétique

  • La faible efficacité énergétique des secteurs clés (industrie, bâtiment, transports, électricité) résultant aussi de prix de l’énergie relativement bas.


Ainsi, en 2005, l’Afrique du Sud a produit l’équivalent d’environ 433 millions de tonnes de CO2, c'est-à-dire 25% des émissions totales de GES de l’Afrique subsaharienne. La même année, pour chaque millier de dollars de PIB, l’Afrique du Sud a émis l’équivalent de plus d’une tonne de CO2, ce qui la plaçait à la 131ème position en termes d’efficacité carbone de l’économie (source cait.wri.org).

Le secteur électrique est à l’origine de près de 50% des émissions de GES du pays, principalement du à une utilisation massive du charbon, à la base de près de 93% de l’électricité utilisée dans le pays, contre 5% pour le nucléaire et 2% pour l’hydroélectricité. Les énergies renouvelables sont encore négligeables dans le mix énergétique actuel.
L’Afrique du Sud a adopté une posture volontariste dans les négociations internationales sur le climat. Le Président Sud-africain Jacob Zuma a en effet annoncé publiquement à Copenhague en décembre 2009 que l’Afrique du Sud s’engageait à réduire ses émissions de GES de 34% en 2020 et de 42% en 2025, par rapport au scénario de croissance de base.
Afin d’atteindre ces objectifs, l’Afrique du Sud a développé des stratégies clés:

  • En novembre 2010, le ministère des affaires environnementales a publié pour consultation publique son “Document Vert” sur le Climat, le « National Climate Change Response Green Paper ». Il esquisse les grandes lignes d’un futur plan climat national (« White Paper ») permettant d’atteindre les objectifs de long terme annoncés par l’Afrique du Sud. L’objectif du DEA est de soumettre un Livre blanc, le « White Paper » à l’assemblée cette année pour publication officielle avant la COP 17. Il a été approuvé par le Cabinet en Octobre 2011

  • En prévision de la COP 17, le gouvernement souhaite également finaliser le « National Communication Report », qui, comme requis par l’UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change), catalogue et analyse les sources d’émission du pays, les risques engendrés et les mesures d’atténuation et d’adaptation qui seront mis en œuvre dans le cadre de l’implémentation de la CCNUCC. Un premier projet de document est actuellement disponible pour commentaires, la publication finale aura lieu avant la COP.

  • Fin 2010, les autorités ont publié le New Growth Path, projet de soutien à la croissance, avec la création d’emplois en objectif principal. Ce document a identifié la croissance verte comme un des vecteurs principaux de création d’emploi. En effet, le défi principal auquel fait face le gouvernement sud africain est le chômage, qui approchait 26% mi 2011.

  • Le Plan Intégré des Ressources 2010-2030 (Integrated Resource Plan, IRP) a pour objet de définir la demande d’électricité du pays à l’horizon de 2030 et la manière d’y répondre en termes de capacité de production, de mix énergétique, de coûts et de calendrier d’investissement. Ce document a été adopté fin mars 2011 et prévoit notamment un doublement de la capacité actuelle installée, avec 42% de ces nouvelles installations allouées aux énergies renouvelables


L’Afrique du Sud s’engage ainsi pas à pas dans une politique de lutte contre le changement climatique, incitée en cela par quatre facteurs principaux : la pression internationale liée à la visibilité pendant la COP 17, la perception des opportunités des secteurs « verts » pour la création d’emplois en Afrique du Sud, priorité politique du Gouvernement, la vulnérabilité du pays face aux conséquences du changement climatique et enfin la crainte de voir l’économie sud-africaine, dont les exportations sont très intenses en carbone, pénalisée par les futures réglementations internationales sur le CO2.


  1. L’AFD et la lutte contre le changement climatique en Afrique du Sud


En accord avec les engagements de la communauté internationale et dans la lignée des priorités publiques françaises en matière d’aide publique au développement, l’AFD a fortement renforcé depuis 2004 ses engagements en faveur de la protection de l’environnement. Sur la période 2004-2010, l’AFD a engagé près de 370 M€ pour des projets favorisant la lutte contre le changement climatique en Afrique du Sud. Ces projets sont le fruit de la coopération avec des acteurs de différentes natures :
Municipalités : L’implication des municipalités sud-africaines est un important levier d’action dans la lutte contre le changement climatique car elles se sont vues déléguer, et ce dès 1994, la responsabilité de la fourniture des services essentiels (eau, électricité…). L’Agence a financé, en 2006, un premier projet de 6 M€ auprès de la municipalité d’eThekwini (Durban) pour la production d’électricité à partir du méthane des décharges municipales, aujourd’hui en fonctionnement et bénéficiant de crédit carbone dans le cadre des MDP. En 12 ans de durée de vie, ce projet permettra d’économiser l’équivalent de 6.8 millions de tonnes de CO2. Pour prolonger cette coopération avec la municipalité, un prêt de 100M€ lui à été octroyé en avril 2010 pour accompagner le développement de sa stratégie de maîtrise de l’énergie et son plan d’investissements durables (ce concours est en cours de formalisation). Pour assurer le pilotage et l’identification du programme d’investissement, l’AFD a assorti ce prêt d’une subvention d’assistance technique de 500 000 € au bureau municipal de l’énergie.
Banques et secteur privé : L’intervention de l’AFD dans ce secteur a pour vocation de soutenir la création d’infrastructures et de lutter contre le changement climatique. Par exemple, le Conseil d’Administration de l’AFD a octroyé fin 2009 une ligne de crédit environnementale de 120 M€ à trois banques sud-africaines pour promouvoir les investissements dans le secteur des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique.
Opérateurs de services publics : Dans le domaine de l’énergie, le partenariat de l’AFD avec l’opérateur national d’électricité ESKOM, qui produit environ 95% de l’électricité sud-africaine, dont plus de 90% est issu de centrale à charbon, est une priorité. L’Agence a ainsi signé en Août 2011 une convention de financement avec ESKOM pour un prêt de 100M€ octroyé pour la construction d’une ferme éolienne de 100MW dans la province Nord du Cap (en cofinancement avec la Banque mondiale, la Banque Africaine de Développement et le CTF (Clean Technology Fund)). Ce projet constitue la première phase du programme de développement des énergies renouvelables de l’opérateur national d’électricité. Le partenariat avec ESKOM continue au travers d’un projet de centrale de production d’électricité par concentration solaire (100MW dans la région du Cap), pour lequel la participation de l’AFD est actuellement en phase de finalisation.
Agences publiques et institutions de recherche: Soucieuse d’accompagner les politiques publiques liées aux réductions des émissions de GES, l’AFD participe à hauteur de 142 000 € au financement du centre de recherche sur la captation et le stockage de CO2 (South Africa CCS Center). En 2007, une assistance technique de 0,75 M€ a été placée auprès du Central Energy Fund (CEF), structure publique sous la tutelle du ministère de l’Energie en charge de la conception et du financement de projets d’efficacité énergétique. Afin d’accompagner le renforcement de capacités de l’unité de recherche de la Development Bank of Southern Africa (DBSA) une assistance technique est en cours pour un montant de 400 000 € sur 2 ans.


Pour la suite de son intervention en Afrique du Sud et dans la sous région en matière de lutte contre le réchauffement climatique, l’AFD continuera à mener une action globale avec tous ses partenaires. Cet engagement répond à la fois au besoin de développement économique local, aux nécessités de l’accès aux services essentiels de l’ensemble de la population et à l’augmentation des interactions régionales en termes d’activités de réseaux (énergie, transport, télécom). Ainsi, des projets de production d’électricité provenant de l’utilisation d’énergies renouvelables, comme des projets d’efficacité énergétique continueront à être les priorités de l’agence. L’Agence veillera donc à répondre aux besoins locaux de développement économique et d’accès aux services essentiels tout en permettant à l’Afrique du Sud de respecter ses engagements pris au niveau international.

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