Rapport de la Cour des comptes sur les sap de juillet 2014 «Le développement des services à la personne et le maintien à domicile des personnes âgées en perte d’autonomie»





télécharger 62.37 Kb.
titreRapport de la Cour des comptes sur les sap de juillet 2014 «Le développement des services à la personne et le maintien à domicile des personnes âgées en perte d’autonomie»
date de publication08.02.2017
taille62.37 Kb.
typeRapport
e.20-bal.com > comptabilité > Rapport


Rapport de la Cour des comptes sur les SAP de juillet 2014
bando fehap bleu logo fehap


« Le développement des services à la personne et le maintien à domicile des personnes âgées en perte d’autonomie »
Synthèse du rapport de l’enquête demandée à la Cour des comptes par le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale

Le rapport en quelques chiffres clefs :

Les personnes âgées en perte d’autonomie représentent un tiers de l’activité des services à la personne.

Seule la moitié des 500 000 emplois envisagés pour le secteur par le plan emploi 2005 a été créée.

Le secteur des SAP cumule un nombre de demandes d’emploi non satisfaites de l’ordre de 500 000 emplois et, selon les représentants des employeurs, plusieurs dizaines de milliers d’emplois non pourvus

Le montant de la politique de soutien aux services à la personne, qui s’appuie sur 11 mesures fiscales et sociales, s’évalue à environ 6 Md€ en 2012.

Le coût total de ces dispositifs de soutien public a doublé en dix ans avec une prévision pour 2014 à 6,5 Md€.

Les pistes de rationalisation de dépenses fiscales et niches sociales préconisées par la Cour des comptes seraient susceptibles de générer économies de l'ordre d'1,3 Md€ par an.

Près de 10 ans après la rénovation de l’aide à domicile impulsée par la loi Borloo, 4 ans après un premier bilan dressé dans son rapport public de 2010, la Cour des comptes a présenté le jeudi 10 juillet 2014 les conclusions de son dernier rapport sur le secteur, assorti de 12 recommandations.

Le rapport de la Cour, centré sur les mesures fiscales et sociales dont bénéficient les services à la personne, couplé au rapport sénatorial1 présenté en juin 2014 sur les réformes urgentes à engager et dans le cadre duquel la FEHAP a été auditionnée, viendront sans nulle doute à l’appui des décisions de la secrétaire d'Etat chargée des personnes âgées, annoncées pour l’autonome. Laurence Rossignol s’est en effet déclarée récemment « déterminée à faire du chantier de la refondation de l'aide à domicile un dossier prioritaire". Elle a annoncé qu’elle présenterait en septembre des mesures structurelles de simplification et de régulation de l'offre.

La saisine par le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques s’inscrit dans la perspective d’une « intervention du législateur ». La commande formulait à cet égard une double exigences à l’endroit de la Cour. Le rapport, d’une part, devait être présenté dans des délais compatibles avec l’examen du projet de loi d’adaptation de la société au vieillissement. Le sujet, d’autre part, devait être étudié à l’aune de la question du maintien à domicile des personnes âgées en perte d’autonomie, qui comptent comme environ un tiers de l’activité des services à la personne.

La Cour, dans la limite des compétences qui lui sont attribuées, a cherché à déterminer si la politique de soutien aux services à la personne, qui s’appuyait en 2012 sur environ 6 Md€ de mesures fiscales et sociales, pouvait notamment contribuer à répondre aux besoins croissants du soutien à domicile des personnes âgées.

Au fil des 200 pages du rapport, les magistrats se prononcent clairement en faveur d'une optimisation des dépenses fiscales en direction des services destinés aux enfants en bas âge et aux personnes fragiles, au détriment des services de confort.

A l’appui de sa position, la Cour observe que l'effet de ces dispositifs a eu un impact sur l'emploi limité : la politique de soutien aux SAP "se révèle coûteuse rapportée au nombre d'emplois concernés" et "risque de ne pas être soutenable si l'emploi se développe notablement dans le secteur pour faire face aux besoins engendrés par le vieillissement de la population". C'est pourquoi, il devrait lui être préféré des dispositifs "plus ciblés".

Les économies ainsi dégagées "pourraient permettre de contribuer aux nécessités du redressement des finances publiques et de contribuer à la réforme du financement du soutien aux personnes âgées dépendantes que l'évolution démographique et le souci d'une amélioration de la qualité de leur prise en charge imposeront tôt ou tard".

Au vu de ces dépenses croissantes, dont elle remet largement en question le bien-fondé, la Cour des comptes formule 12 recommandations.

Les 12 recommandations de la Cour des comptes :

1-articuler les objectifs des pouvoirs publics en matière de développement des services à la personne et leur associer des indicateurs permettant d’évaluer les résultats obtenus (ministères chargés de l’économie, de l’emploi et des affaires sociales) ;

2-réexaminer la pertinence des aides spécifiques pour certaines activités : cours à domicile, maintenance, entretien, vigilance temporaire de la résidence, assistance administrative, assistance informatique et internet, livraison de courses, soins esthétiques, soin et promenade des animaux (ministère chargé de l’économie) ;

3-unifier le cadre réglementaire régissant l’activité de services à la personne auprès des publics fragiles (ministères chargés de l’économie et des affaires sociales) ;

4-confier la responsabilité des dépenses budgétaires et fiscales au ministère chargé du pilotage de la politique des services à la personne (ministères chargés de l’économie, de l’emploi en lien avec le ministère des finances) ;

5-mettre en œuvre les recommandations du conseil national de l'information statistique, en veillant à disposer de données fiables, partagées et utiles pour le développement des études et le pilotage des actions publiques (ministère de l'économie en lien avec celui de l'emploi, l'INSEE et l'ACOSS) ;

6-s’agissant de la lutte contre le travail dissimulé :

- mener des études sur échantillon pour mesurer l’ampleur du phénomène

-simplifier encore les démarches des employeurs (ministères chargés des finances et de l'économie).

7-généraliser, après une phase d’expérimentation, la dématérialisation du CESU préfinancé et les mécanismes de tiers payant (ministères chargés de l’économie et des affaires sociales) ;

8-évaluer les impacts des aides fiscales et sociales aux services à la personne par rapport à des allègements généraux de cotisations sociales et à des prestations sociales directes (ministère chargé de l'économie en lien avec les ministères chargés des finances, de l'emploi et des affaires sociales) ;

9- réexaminer la pertinence des incitations fiscales et sociales en faveur de l'activité de mandat (ministères chargé de l'économie et des finances) ;

10-simplifier la carte des formations et des qualifications pour les services à la personne (ministère en charge de l'emploi en lien avec les ministères chargés de l’économie, des affaires sociales, et de la santé) ;

11-organiser des passerelles entre les métiers des services à la personne et ceux exercés dans les établissements (ministère chargé de l'emploi en lien avec les ministères chargés de l’économie, des affaires sociales, et de la santé) ;

12-rationaliser les aides existantes :

-en revoyant le bien-fondé du régime dérogatoire des quatre taux de TVA, notamment du taux intermédiaire de 10 % pour certaines activités de services à la personne ;

-en réexaminant l'exonération de cotisations patronales du seul fait de l'âge instaurée en 1948 ;

-en étudiant un abaissement ciblé du plafond pour le crédit et la réduction d'impôt (ministères chargés de l'économie, des finances, de l’emploi et des affaires sociales).

Le rapport n'analyse pas les dispositifs locaux de soutien aux personnes âgées en perte d'autonomie et leur mode de financement. Ceux-ci feront l'objet d'un autre rapport d’emblée annoncé pour 2015.

Synthèse des analyses du rapport

  1. Remédier à la complexité du régime d’aide en rationalisant les dépenses sociales et fiscales

Les services à la personne bénéficient de 7 dépenses fiscales et 4 réductions ou exonérations de cotisations sociales2, pour un montant total de soutien public de 6,05 Md€ en 2012 (4,25 Md€ de dépenses fiscales – 70% - et 1,8 Md€ de niches sociales – 30%). Cette pluralité d’aides est héritée d’une succession de mesures en faveur des services à la personne aux objectifs disparates : objectifs de solidarité nationale en faveur des personnes fragiles en 1948, lutte contre le travail dissimulé et soutien à l’activité féminine à compter de 1991, création d’emplois en 2005…

En l'état, le régime d'aide applicable aux services à la personne apparaît donc à la fois "trop complexe" et "insuffisamment ciblé" : l'avantage fiscal lié au crédit et à la réduction d'impôt se concentre majoritairement sur les foyers aux revenus fiscaux les plus élevés. Ce qui s'explique par le souhait de favoriser les ménages actifs et notamment le maintien d'un taux d'activité élevé des femmes.

Ainsi que le pressentait déjà la Cour en 2010, le coût brut de ces dispositifs a doublé en dix ans en euros constants (c’est-à-dire en tenant compte de l’inflation), alors que l’emploi lié a connu une évolution beaucoup moins forte. Cette évolution a été particulièrement marquée entre 2005 et 2010 (+3 Mds€). Après une réduction entre 2011 et 2012 sous l’effet de mesures de rationalisation des dépenses fiscales et des niches sociales, ce coût est à nouveau orienté à la hausse, avec une prévision pour 2014 à 6,5 Md€ (la baisse des exonérations et réductions de cotisations sociales a pour effet mécanique d’augmenter le coût de la réduction et du crédit d’impôt).

Le rapport plaide pour une rationalisation du régime fiscal et social et propose trois pistes à l’étude. Ces 3 pistes seraient susceptibles de générer économies de l'ordre d'1,3 Md€ par an.

  • Trois préconisations issues de la recommandation n°12 :

La suppression de l'usage du taux intermédiaire de TVA de 10 %.

Une simplification du régime actuel, qui comporte trois taux et une exonération3, pourrait permettre un gain annuel de 100 M€ au minium.

La suppression ou le report de l'exonération de cotisations sociales accordée sous seule condition d'âge du bénéficiaire et sans prise en compte de sa situation de dépendance et de ses ressources.

Instaurée en 1948, cette exonération du seul fait de l’âge (70 ans) a été fixée à une époque où l’espérance de vie en bonne santé n’était pas la même, sans être révisé depuis. Selon les estimations de la Cour, la suppression de cette mesure pourrait procurer un gain net de 250 à 300 M€ pour les budgets de l’Etat et de la sécurité sociale

L’abaissement du plafond des dépenses éligibles au crédit et à la réduction d'impôt s'agissant des dépenses dites de confort. (le plafond demeurerait inchangé pour les publics prioritaires (petite enfance, handicap, dépendance).

Le rapport fournit à cet égard différents scénarios possibles. En fonction des seuils retenus, des économies significatives pourraient être obtenues : à titre d'illustration, elles seraient de 670 M€ par an en cas de réduction du plafond annuel à 4 000 € pour les publics non prioritaires (5 heures de prestations par semaine).

Le dernier levier de rationalisation évoqué par la juridiction fiancière serait un resserrement du champ des services bénéficiant d’un soutien financier public, qui apparaît exceptionnellement large, notamment en comparaison avec nos voisins européens4. Les magistrats notent que l’inventaire des 23 activités éligibles révèle clairement que toutes n’ont pas la même utilité sociale5. La Cour propose ainsi, dans sa recommandation n°2, que les aides à des activités comme les cours à domicile, les soins esthétiques ou la promenade d’animaux, fassent l’objet d’un réexamen.

  1. Mettre en place l’évaluation des mesures d’aide destinées au secteur afin d’établir leur efficience et leur pertinence

La Cour regrette que le travail "dissimulé" n'ait pas fait l'objet d'études suffisantes pour mesurer l'ampleur du phénomène et son évolution sur la période récente, alors que la lutte contre celui-ci constitue "une justification majeure des aides accordées" (recommandation n°6)

La juridiction financière pointe l'absence d'évaluation globale tenant compte de l'ensemble des mesures spécifiques aux SAP, mais aussi de leurs interactions avec les aides directes existant en matière de solidarité (comme l'APA) et avec les allégements généraux de cotisations sociales dont les organismes de services à la personne bénéficient également, telles que les mesures des mesures dites «Fillon» d’allègements de cotisations sociales et du crédit d’impôt compétitivité et emploi (CICE) (recommandation n°8).

La Cour souligne l’impact limité des aides sur la création d’emplois. Toutefois, avant de dresser ce constat elle souligne que la mesure de l’emploi dans le secteur est toujours aussi peu précise depuis son dernier rapport, en raison de la divergence de mesure entre administrations. Ainsi, selon le champ et la définition retenus par les administrations, les statistiques peuvent faire apparaître des différences de plus d’un million de salariés. La fiabilisation de cette mesure fait l’objet d’une recommandation (n°5) à elle seule, car nécessaire pour guider la décision de poursuite ou non de dépenses publiques.

Selon le décompte qu’elle a pu établir à partir des données disponibles, la juridiction financière souligne que seule une petite moitié des 500 000 emplois envisagés par le plan de 2005 a été créée.

Pour autant, la juridiction financière appellent à une certaine prudence dans l’interprétation de ce chiffrage. L’impact des mesures de soutien aux services à la personne ne saurait être considéré comme inexistant : la part des services à la personne dans l’emploi total s’est en effet affirmée et continue de le faire depuis le début de la crise de 2008. La Cour se déclare rejoindre les analyses en ce sens du ministère de l’emploi et de celui de l’économie pour considérer que ce secteur a mieux résisté que les autres à la crise.

  1. Professionnalisation et structuration du secteur pour améliorer son attractivité et relever le défi du maintien à domicile

La qualification des salariés est un enjeu majeur. Malgré des efforts de professionnalisation, l’emploi reste marqué par un faible recours à la formation, la politique menée variant considérablement d’une branche à l’autre.

La Cour rapporte sur la base de données datant de 2008, que le nombre des intervenants à domicile auprès des personnes âgées en perte d’autonomie était de l’ordre de 550 000. Ce nombre manifestement insuffisant pour faire face aux besoins liés au maintien à domicile des personnes âgées dans le contexte du vieillissement de la société, compte tenu notamment de la réduction prévisible du nombre des « proches aidants » et de l’âge relativement élevé des salariés. Mais, paradoxalement, le secteur des services à la personne cumule un nombre de demandes d’emploi non satisfaites de l’ordre de 500 000 emplois et, selon les représentants des employeurs, plusieurs dizaines de milliers d’emplois non pourvus ce qui atteste du manque d’attractivité du secteur.

Les salariés travaillant dans les services à la personne sont couverts par trois conventions de branches principales, selon le cadre juridique dans lequel ils travaillent, sans lien avec la nature de leur activité. Chacune de ces branches – particuliers employeurs, économie sociale et solidaire et entreprises privées – met en place sa propre politique de formation. Il en résulte un éclatement de la carte des formations et des qualifications, ainsi qu’une absence totale de lisibilité de la multitude de qualifications certifiées. Ce cadre ne permet pas d’offrir des progressions de carrière, ce qui impose, comme proposée par la Cour dans sa recommandation n°10, un effort de simplification de cette carte.

Le mode de tarification des services aux personnes en perte d’autonomie, peut constituer

un frein à la montée en qualification des salariés. En effet, si les tarifs fixés par les collectivités territoriales n’évoluent pas ou peu, les employeurs peuvent limiter l’accès aux formations qualifiantes pour éviter les revalorisations salariales qu’elles entraînent. Ce constat appelle la mise en place de nouvelles formes de tarification.
Le rapprochement de certains métiers exercés aussi bien à domicile que dans les établissements, comme celui d’aide-soignant, devra être encouragé. Le cloisonnement entre les statuts et les métiers pose en effet des difficultés pratiques et empêche également d’organiser des parcours entre des métiers souvent très proches. C’est pourquoi le développement des passerelles entre métiers voisins, objet de la recommandation n°11 de la Cour, apparaît comme un moyen de renforcer l’attractivité du secteur au moins aussi important que les aides financières apportées sous forme de dépenses fiscales et de niches sociales.



  1. Mettre fin à la dualité des régimes agrément/autorisation et au pilotage éclaté de la politique en faveur des SAP

Tout comme le rapport sénatorial Watrin-Vanlerenberghe, la Cour des comptes appelle à mettre fin à la coexistence du régime de l'autorisation et de l'agrément et à opérer l’unification de ces régimes (recommandation n° 3) pour les services à destination des publics vulnérables. Cette dualité est une "source de complexité pour tous les intervenants" entraînant "des difficultés pour organiser la réponse aux besoins des personnes en perte d'autonomie ».

Par ailleurs, en ne considérant que les seules activités de soutien à domicile des publics fragiles, la diversité des acteurs et des modes d’interventions, aussi bien au niveau central que local, nuit à la lisibilité du secteur.

Enfin, plusieurs ministères sont en charge de cette politique publique : l’économie, l’emploi et les affaires sociales. La Cour estime que leur action n’est pas suffisamment coordonnée. Elle considère que l’efficacité de la politique serait améliorée si le ministère chargé de son pilotage, c’est-à-dire le ministère chargé de l’économie, était aussi responsable des dépenses budgétaires et fiscales qu’elle génère (recommandation n° 4).

1 L'aide à domicile auprès des publics fragiles : un système à bout de souffle à réformer d'urgence. Rapport 'information n° 575 (2013-2014) du 4 juin 2014 - par MM. Jean-Marie VANLERENBERGHE et Dominique WATRIN, fait au nom e la commission des affaires sociales

2 cf. tableau n°6 du rapport, p.41 du rapport

3 cf. tableau n°7 du rapport, p.45 du rapport

4 cf. tableau n°2 du rapport, p.30 du rapport

5 cf. tableau n°1 du rapport, p.29 du rapport

TBA/SMS/Août 2014


similaire:

Rapport de la Cour des comptes sur les sap de juillet 2014 «Le développement des services à la personne et le maintien à domicile des personnes âgées en perte d’autonomie» icon«quelles solutions pour répondre au choix de vie à domicile des personnes...
...

Rapport de la Cour des comptes sur les sap de juillet 2014 «Le développement des services à la personne et le maintien à domicile des personnes âgées en perte d’autonomie» iconAccompagnement, soins et services à la personne
«Accompagnement, soins et services à la personne» option «à domicile» exerce ses fonctions auprès de familles, d’enfants, de personnes...

Rapport de la Cour des comptes sur les sap de juillet 2014 «Le développement des services à la personne et le maintien à domicile des personnes âgées en perte d’autonomie» iconProgramme départemental de la prévention de la perte d’autonomie...
«Candidature pour l’appel à projets Conférence des financeurs du département de l’Aisne»

Rapport de la Cour des comptes sur les sap de juillet 2014 «Le développement des services à la personne et le maintien à domicile des personnes âgées en perte d’autonomie» iconDans le cadre du module «personne âgée», ce dossier traite du maintien...

Rapport de la Cour des comptes sur les sap de juillet 2014 «Le développement des services à la personne et le maintien à domicile des personnes âgées en perte d’autonomie» iconRapport remis le 16 juillet 2014
...

Rapport de la Cour des comptes sur les sap de juillet 2014 «Le développement des services à la personne et le maintien à domicile des personnes âgées en perte d’autonomie» iconRapport Rapport financier
«personnes âgées» depuis le 1er janvier 2003. En lien avec les associations du mad, nous avons mis en place le portage de repas à...

Rapport de la Cour des comptes sur les sap de juillet 2014 «Le développement des services à la personne et le maintien à domicile des personnes âgées en perte d’autonomie» iconAdessa a domicile admr ad-pa aînés Ruraux apf cfpsaa croix-Rouge...
«aide à domicile» au même titre que les personnes âgées et handicapées, déblocage d’un fonds de soutien sur deux ans pour les services...

Rapport de la Cour des comptes sur les sap de juillet 2014 «Le développement des services à la personne et le maintien à domicile des personnes âgées en perte d’autonomie» iconCalendrier Publication de l’appel à projets : lundi 6 juillet 2015
«silver économie» et la signature du contrat de filière par le ministère chargé des Personnes âgées et de l’Autonomie et le ministère...

Rapport de la Cour des comptes sur les sap de juillet 2014 «Le développement des services à la personne et le maintien à domicile des personnes âgées en perte d’autonomie» iconCalendrier Publication de l’appel à projets : lundi 6 juillet 2015
«silver économie» et la signature du contrat de filière par le ministère chargé des Personnes âgées et de l’Autonomie et le ministère...

Rapport de la Cour des comptes sur les sap de juillet 2014 «Le développement des services à la personne et le maintien à domicile des personnes âgées en perte d’autonomie» iconContrat Pluriannuel d’Objectifs et de Moyens pour l’aide à domicile...
«Altmark» de la Cour de Justice des Communautés européennes 280/00 du 24 juillet 2003






Tous droits réservés. Copyright © 2016
contacts
e.20-bal.com