Rapport Fouquet où les enjeux en matière de «gouvernance fiscale»





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date de publication06.02.2020
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Débat national du contrôle fiscal - Syndicat national unifié des impôts -


Fiche n° 7 : le rapport Fouquet

où les enjeux en matière de « gouvernance fiscale »

Le rapport Fouquet intitulé « améliorer la sécurité juridique des relations entre l’administration fiscale et les contribuables : une nouvelle approche », sorti en Juin 2008, fait suite à de nombreux travaux sur le thème : rapport Aicardi en 1986, rapport du Conseil des impôts en 2002, rapport Gibert en 2004). Il s’inscrit cependant dans un contexte marqué par une profonde mutation du service public, et en particulier de l’administration fiscale. Son approche et ses propositions ont donc une portée certaines qui ont inspiré pour partie le projet de loi de finances rectificative pour l’année 2008. On peut donc s’attendre à ce qu’il inspire de futures mesures et évolutions. En deux mots, disons que ce rapport fera « date ».

Synthèse du rapport et premiers commentaires
Le rapport constate une amélioration des relations entre l’administration fiscale et les contribuables : un sondage de fin 2007 montre ainsi que les rapports sont jugés « bons » voire « très bons » par 87 % des dirigeants d’entreprise et 92 % des avocats fiscalistes. Le rapport avance toutefois des sources d’insécurité juridique sur la production de la norme fiscale sur son interprétation par l’administration (supposée instable, complexe, changeante et également d’interprétation tardive), les modalités d’application de la norme (d’où une continuité du principe d’application mesurée de la loi fiscale) et le contentieux (notamment en raisons des délais excessifs). Autant dire que c’est toute la chaîne de travail fiscale qui est touchée. Les propositions du rapport portent donc sur plusieurs points (en italique, les premiers commentaires du SNUI).


  • L’élaboration de la norme fiscale


Le rapport revient sur les multiples mesures fiscales dérogatoires (les dépenses fiscales) et propose de les limiter dans le temps, de les évaluer et d’en faire le bilan. Il propose également de mettre fin à la dispersion législative actuelle (la moitié des mesures fiscales est votée hors loi de finances) et de voter les dépenses fiscales uniquement dans le cadre des lois de finances. Enfin, il propose d’améliorer l’information des contribuables sur la législation fiscale.
Ces propositions sont frappées au coin du bon sens : le SNUI avait dénoncé dès 2004 la prolifération des dépenses fiscales et la dispersion législative et a toujours considéré que cela ne pouvait qu’accroître la complexité fiscale, mais également l’injustice fiscale, au détriment des moins informés. C’est aussi ce qui conduit à demander les moyens nécessaires pour assurer les missions d’accueil et de bonne gestion de l’impôt.


  • L’interprétation de la norme fiscale


Le rapport demande une consolidation et une meilleure disponibilité de l’information (via internet notamment). Il propose que soit tenu un calendrier prévisionnel de la doctrine fiscale et que les prises de position de l’administration se généralisent et s’homogénéisent, ce qui suppose de revoir les sources documentaires ainsi que leur opposabilité. Le rapport souhaite étendre le rescrit et qu’un recours soit instauré contre les décisions de rescrit.
La question est ici plus complexe. On ne peut que souscrire à une amélioration de l’accès et de la disponibilité de l’information fiscale. Il en va de l’efficacité et de la qualité du service public. Généraliser et homogénéiser les prises de position semblent aisé sur le papier, beaucoup moins à mettre concrètement en œuvre. Sur quels critères doit-on procéder, sachant que les situations fiscales et juridiques sont variées et que les demandes de prises de position le sont également ? Etendre le rescrit, dans le contexte de repli de l’action publique, pose la question suivante : à trop développer ce type de procédure, ne risque t’on pas d’individualiser l’impôt, d’affaiblir le contrôle donc de développer des inégalités de traitement et des injustices ?
Les délais sont en effet de plus en plus resserrés, la charge de travail plus lourde et les recours de plus en plus nombreux (le conciliateur illustre ces possibilités nouvelles pour le contribuable de parvenir à diminuer son impôt). Si le rescrit n’est pas choquant en soi, le contexte dans lequel il se développe pose problème. Enfin, instaurer un recours contre une procédure déjà particulière accroît le risque de voir se développer une prestation de service destinée à individualiser le consentement à l’impôt et à son contrôle (pourquoi pas un recours contre le recours si la décision de celui-ci n’est pas satisfaisante ?).
Le décalage entre théorie et application concrète est ici évident, à moins qu’il ne soit voulu et que les propositions du rapport s’appuient sur les difficultés concrètes pour modifier, en profondeur, l’esprit du service public fiscal, telle est la conclusion que l’on peut tirer des orientations proposées.


  • Les relations avec l’administration


Il est proposé une sensibilisation à l’entreprise (rendue possible par des intervenants extérieurs dans le cadre de la formation, ou par le développement du stage en entreprise), de développer la mise en place de l’interlocuteur fiscal unique, d’attribuer un label pour les entreprises acceptant une transparence avec l’administration, et d’accélérer les accords préalables.
Considérer que certaines de ces propositions relèvent du gadget serait une erreur. Car elles s’inscrivent dans une approche qui veut que l’administration tienne davantage compte de la « réalité » de l’entreprise (mais quelle réalité ? Les entreprises sont de différentes tailles, nature, métiers… ) dans son action. Il serait en effet intéressant de mieux connaître les circuits économiques et financiers : mais il demeure une contradiction entre l’approche « micro économique » et le rôle forcément « macro économique » de l’administration fiscale.
En clair, être sensibilisé au fait que le contrôle fiscal est mal vécu par l’entreprise et peut être coûteux n’enlève rien au caractère indispensable du contrôle qui demeure la contrepartie du système déclaratif et qui demeure au service de la collectivité.
Il reste à trouver un équilibre entre la connaissance – réciproque – des contribuables (et pas seulement les entreprises) et de l’administration fiscale d’une part et le sens de l’action publique d’autre part. Le SNUI creusera cette question sensible des relations avec l’entreprise et les contribuables dans leur ensemble. Enfin, on relèvera une fois de plus la confusion sur la notion d’interlocuteur unique : celui-ci n’existera pas davantage demain qu’il n’existait pas hier. La fusion n’y changera rien : les SIP, comme les SIE, ne seront pas compétents sur l’ensemble du dossier d’un contribuable (des missions seront concentrées sur des pôles : contrôle, contentieux, questions complexes…).


  • Perfectionner le contrôle fiscal


Le rapport comporte plusieurs pistes : la rédaction d’un compte rendu de vérification destiné au contribuable (information sur les points ayant donné lieu ou non à redressement), une incitation des vérificateurs à signaler les erreurs en faveur du contribuable, une proposition sur l’évaluation des immeubles des sociétés non cotées, instaurer un contrôle sur demande des donations et successions (mesure prévue par la loi de finances rectificatives de 2008), créer une procédure contradictoire pour les impôts locaux (d’où une obligation de réponse pour l’administration), refondre l’abus de droit et revoir la composition du comité (mesure prévue par la loi de finances rectificative de 2008), améliorer le suivi informatique des dossiers en contrôle fiscal, développer la concertation entre les chambres de commerce et d’industrie et les organismes professionnels, étendre la possibilité d’audition de contribuable au comité d’abus de droit et à la commission des infractions fiscales, créer un « collège de médiateurs », étudier la possibilité de ne plus inscrire systématiquement le privilège du Trésor.
Ces mesures sont probablement celles qui soulèvent le plus d’interrogations et d’inquiétudes. Il ne s’agit surtout pas dans ce commentaire de commenter l’intégralité des propositions dans le détail (ceci sera l’objet d’une autre publication) ni de verser dans le « tout sécuritaire fiscal » mais avant tout de pointer un danger, celui de voir le contrôle se transformer petit à petit en prestation de service, de sorte que les nouvelles possibilités (voies de recours, délais…), formelles et informelles, autorisent certains groupements et intérêts de peser sur les orientations et les résultats du contrôle et permettent aux contribuables vérifiés (et en premier lieu aux mieux informés) de négocier l’issue du contrôle dont ils font l’objet.
Ceci soulève plusieurs interrogations fondamentales : le contrôle fiscal est-il toujours la contrepartie du système déclaratif ? Est-il toujours un service public ?Le risque n’est-il pas d’individualiser le consentement à l’impôt ?Au fond, la sécurité juridique que le rapport avance est-elle « pensée » dans l’intérêt général, c'est-à-dire avec le souci de mettre en œuvre un contrôle juste et équilibré, au service de la collectivité et notamment de l’immense majorité des contribuables qui paie l’impôt en temps et en heure ? Au vu de la cohérence d’ensemble des mesures proposées, qui constituent le « point dur » du rapport, on peut légitimement en douter. Les propositions pour perfectionner le contrôle fiscal sont donc largement perfectibles…


  • Revoir les procédures contentieuses


Les propositions du rapport portent sur plusieurs points : programmer pour l’avenir une augmentation des moyens des juridictions avec la charge fiscale prévisionnelle, utiliser le contentieux du recouvrement, développer la formation permanente des magistrats en matière fiscale et comptable, faciliter la procédure de demande d’avis du Conseil d’Etat ou de la Cour de Cassation, réfléchir à l’instauration d’une procédure arbitrale en matière fiscale.
Un constat unanime peut être dressé : personne ne peut se satisfaire d’un trop long délai dans le traitement des contentieux. On remarquera que les propositions du rapport, qu’il s’agisse des relations avec l’administration ou de l’évolution du contrôle fiscal, vont, par construction, augmenter les recours et réclamations de toutes sortes.
Et si l’on peut partager l’idée que les moyens soient mis en œuvre pour améliorer le traitement du contentieux, il faut toutefois relever qu’elle est directement liée à celle des moyens humains : le contentieux n’est pas automatisable, qu’il s’agisse du contentieux administratif ou du contentieux juridictionnel. Or, la justice et la sphère fiscale ont payé un lourd tribut en matière d’emplois ces dernières années.

Au-delà du rapport Fouquet, la question de la « gouvernance fiscale »…
Le rapport Fouquet s’inscrit dans le débat sur la « gouvernance fiscale ». Or, la gouvernance repose sur une interaction d’acteurs (privés et publics). La gouvernance fiscale consiste donc à mettre en œuvre la politique fiscale (et celle de l’organisation de l’administration fiscale) sur la base d’une interaction d’acteurs (donc d’intérêts…) privés et publics. Dans le contexte actuel, le risque est grand de voir un tel mouvement s’opérer au détriment de l’action publique. Celle-ci est en effet accusée de tous les mots : de complexifier la norme fiscale (alors que l’administration ne fait qu’appliquer des décisions politiques), de mettre en œuvre un contrôle inquisitorial, d’ignorer la « réalité économique » (alors que cette réalité échappe aujourd’hui à tout le monde !)…
Il faut donc rappeler que les objectifs de l’action publique sont la préservation de l’intérêt général et la recherche du bien commun. Les intérêts privés relèvent d’une autre logique : ils sont guidés par la recherche du profit (et peuvent, en outre, se contredire et se concurrencer). N’en déplaise aux défenseurs de la gouvernance, élaborer la norme et déterminer l’orientation des missions fiscales relève bien, par nature, de la seule action publique.

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